中国缺失的十大的礼仪 张曙光:公共财政十大缺失

　　改革开放以来，中国的财政体制经过了分灶吃饭、利改税、分税制，又提出了建立公共财政的目标。这是正确的选择。然而，经过多年的发展，我们离公共财政的目标还相当遥远，或者说，我们有了公共财政的名分，而缺少公共财政的实际。
　　
　　财政体制之所以重要，就在于它是政府性命攸关的大事。因为财政是通过对私人产权的限制和删除而确立的政府产权，反映着政府与纳税人之间的交易关系，决定着政府的行为。公共财政并不只是财政支出要用于公共服务，而且主要是指财政预算是一个公共选择的政治过程。即财政预算的决策、执行和监督检查都要有纳税人的参与、讨论和决定。为此，首先要求所有政府收支都要纳入财政预算，有一个全面统一的预算；其次，要有一个规范的政府采购制度和转移支付制度；再次，要有严格的会计和审计制度；最后，人大、议会等要对预算进行真正的审查和监督。
　　
　　按此来衡量，中国现有财政体制距离真正公共财政之差距是一目了然的。具体而言，表现在以下十个方面。
　　
　　一、现有税收20多个税种、300多个项目，只有两个税种是通过立法程序的，即个人所得税和企业所得税，且不说现有的立法也是部门立法；其他都是政府条例，也就是说各个部门都在征税。如，10月10日通过的资源税改革仍然是《资源税暂行条例》。
　　
　　二、现有财政预算只有预算内的一部分，预算外、财政外的部分均未纳入。如去年的土地出让金2.7万亿元，相当于预算资金的1/3，均不在预算之列。至于游离于财政外的部分，如各个部门和各单位的小金库，谁也说不清楚。
　　
　　三、重大支出项目不经过人大讨论批准。如4万亿元投资决策的出台，对四大国有商业银行数千亿美元的注资，都没有经过人大讨论批准。
　　
　　四、一方面，省长、省委书记都有增加预算科目和支出项目的权力。另一方面，省市区本是一级独立财政，但却没有独立的发债权，而要中央代地方发债，不能自求财政平衡，然而，实际上各省都在发债。地方融资平台债务就是一例。
　　
　　财权事权不对等，是造成地方政府行为扭曲的重要原因。
　　
　　五、缺乏规范的政府采购制度。各部门直接通过自己设在商业银行的账户为提供的商品和服务付款，而不是公开的政府采购。这也是腐败的一个重要途径。
　　
　　六、预算不透明，也无从监督。现有预算收支报告，只有大项，没有细目，谁也看不懂，无从进行审查和监督。再加上没有问责，审查何用？如今年3月政府工作报告提出“三公”经费零增长的目标和要求，国务院常务会议决定中央部门在6月底以前公开“三公”经费的预决算。到7月15日止，共有科技部、教育部、审计署等18个中央机构公布了“三公”支出信息，占中央98个部门的20%。科技部的公告只有一句话说明2011年“三公”支出核定总量。最为详尽的是审计署，说明了每项支出具体包括的内容及增减变化的原因。
　　
　　七、2009年全国预算支出结构：一般公共服务，即行政事业费支出占12.01%，加上国防费用和公共安全支出，合计占24.72%，教育经费、社保就业、医疗卫生和环境保护四项民生支出合计占31.41%。
　　
　　八、2009年转移支付2万多亿元，超过中央本级支出的1/3，相当于地方收入的60%。地方层层扒皮，到真正用途瞄准的目标所剩无几。
　　
　　九、中国的政府可能是世界上“最昂贵”的政府。以铁岭市、新乡市与纽约市和东京市的比较。人口分别为后者的17%、23%和31%、43%，GDP分别为0.18%、0.42%和0.38%、0.91%，而市级领导人数分别是后者的6.85、5.9倍和7.2、6.1倍。2009年全国人均缴税4459元，相当于当年农村居民人均纯收入5153元的87%。行政经费德国占财政收入的2.7%，印度占6.3%，俄罗斯占7.6%，中国占12.01%。
　　
　　十、腐败问题让人担忧。最近这些年，腐败出现了呈集团化、部门化、市场化和黑帮化的趋势。默克尔访华，给总统套房不住，而住70平方米的小套间，而我们的官员态度如何呢？
　　
　　要走向公共财政，恐怕要从约束政府、约束权力、特别是最高权力、扩大财政预算的透明度入手。舍此，没有别的途径和办法。
　　
　　作者系著名经济学家，天则经济研究所学术委员会主席
　　
　　杨国英：增值税改革应向地方倾斜
　　
　　特约评论员 杨国英
　　
　　11月21日，第22届中美商贸联委会在成都举行。国务院副总理王岐山表示，当前全球经济形势依然严峻，确保经济复苏是压倒一切的任务。
　　
　　经济复苏，税改先行。回到中国经济现场，王岐山发言前数天，11月17日，经国务院批准，财政部、国税总局联合下发“营业税改征增值税”试点方案，明确2012年1月1日起，上海市交通运输业和部分现代服务业先行试点。
　　
　　应该说，此次“营业税改征增值税”试点，对于结构性减税和产业转型推动而言，均可谓意义重大：其一，将1994年分税制改革时，增值税仅取代生产税（仅覆盖生产加工领域）扩大到取代营业税（覆盖交通运输和服务领域）；其二，在现行增值税17%和13%两档税率基础上，新增设11%和6%两档低税率，减税效应相对明显；其三，可以激励我国服务业加快发展步伐，为我国产业结构转型、扩大内需打下基础。
　　
　　以此而论，此次上海增值税扩围试点可谓一举多得，既可促进产业转型，又可减企业税负之重。据测算，如将此试点方案向全国推广，每年可减少相关企业税负近500亿元。以此与2009年1月启动的增值税改革相结合，彼时改革每年已减少企业税负1200亿元左右，两相结合，未来我国企业税负与2009年前相比，每年将可减少1700亿元左右。
　　
　　无论对于当下外需紧缩、竞争加剧的企业短期困境，还是对于转变结构、扩大内需的整体经济长期战略，增值税的持续深化改革均是利好消息。但是，如果结合当下地方政府的巨额债务、财权事权的严重倒挂，以及由此产生的违规谋利冲动的现实，我们均需对增值税改革另换视角，进行综合辩证考量。
　　
　　与当前结构性减税的紧迫性相比，对中央地方的财税分配结构进行调整亦同样重要。虽然，我国于去年在上海重庆启动了房产税征收试点、今年初人大审议通过了车船税草案、以及今年9月国务院修改通过了新资源税，上述三个税种均已明确划归地方政府所有。但是，必须承认上述税种不仅征税成本高，而且税基相对较窄，以正处试点阶段的房产税为例，即使将当前上海、重庆两地的征收结构和比例推行至全国，全国房产税每年征收亦不超过300亿元，即使再加上车船税和新资源税，三者加总，地方政府每年增加税收亦不超过2000亿元，仅占我国年近8万亿元税收总收入的2.5%左右。更何况房产税尚处试点阶段，车船税早已划归地方所有，只不过今年初审议通过的车船税相对扩大了征收数额而已。
　　
　　欲想扭转地方政府日益严重的财权事权倒挂现象，必须从税基相对更大的税种入手。就我国当前的主体税种而言，增值税、企业所得税、进口税和营业税位居前四位，分别占我国税收总收入的22%、21%、17%和14%，此四大税种合计占我国税收总收入已逾70%。但是，这其中作为共享税的增值税、企业所得税，中央分别享有75%、60%的绝对大头，进口税更是中央独享。而本应由地方独享的营业税，却在此次“营业税改征增值税”之后极可能完全失去。虽然，此次增值税扩围试点的政策，规定在试点期间，营业税改征增值税后的收入仍归试点地区所有。但是，未来“营业税改征增值税”正式向全国推广时，是否仍归地方所有、或按75%：25%的传统比例进行分配，现在还是个未知数。何况，“营业税改征增值税”之后，地方政府的税收总量已明显减少。
　　
　　对于本已“财权过轻、事权过重”的地方政府，面对极可能因“营业税改征增值税”后而大幅减少的地方税收，必然是难以承受的―尤其在当下地方债务已高达11万亿元、传统土地财政已大受约束、保障房等筹资需求紧迫时。
　　
　　面对地方政府的困境，相对增加财税收入，已成为地方政府无奈之必然选择。但是，相对增加地方政府的财税收入，必须满足两个前提：其一，必须承认当前正在试行的“营业税改征增值税”完全正确，结构性减负的方向势在必行；其二，必须认识到企业所得税和进口税对于宏观调控的重要性，中央理应占大头或独享。
　　
　　在明确上述两个前提条件之下，大幅调整增值税的中央地方分配结构，以及调整占税收总收入近7%的个人所得税分配，对于财权事权严重倒挂、且债务高企的地方政府至关重要，且已是为数不多的选择之一。
　　
　　就增值税深化改革而言，在其结构性减少企业税负的同时，必须结构性增加地方政府的分配比例。与1994年分税制过于向中央倾斜不同，其时地方财力过强而中央财力过弱，致使宏观调控乏力且地方政府尾大不掉之势日显。但是，今天中央税收已占全国税收总收入近70%，而地方税收仅占30%左右，却要承担全国财政总支出近70%。当然，中央可以通过转移支付，相对减少地方政府的过重负担，但是无论是转移支付的配置效率还是额度，均与现实需求存在差距。
　　
　　增值税改革应向地方倾斜。只有这样，才能有效扭转地方政府财权事权的严重倒挂，才能相对抑制地方政府的种种违规谋利冲动。而对于当下全球经济日趋低迷，经济复苏的重要性压倒一切时，地方政府需尽快平衡财政收支水平，从而积极稳妥地发展实体经济。
　　
　　作者系财经评论员

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