公众外交：政府决策与公众参与 公众参与与政府决策的关系

　　 　　信息化催生了外交的变化。外交不再是少数人的职业，它开始从幕后走到前台。科索沃危机、９.１１事件、阿富汗战争和伊拉克战争印证了这一观点。这意味着，外交不再只停留在政府与政府间的交流，还要重视、回应公众的意见。
　　“公众外交”（Public Diplomacy）也称“公共外交”，有时还称为“宣传”，是指一国政府针对外国非官方的公众、媒体和组织，通过沟通、对话等途径，取得对本国政策和行动的了解、理解直至支持。“公众外交”英文词最早出现于１９６５年。当时，美国波士顿市突福茨大学法律和外交学院建立“公共外交”学院，院长爱德蒙?古连用了这个词。公众外交与传统外交的区别是对象不同。传统外交主要与外国政府、官方机构和政策精英打交道。我们许多人都对公众外交有所了解，如外交部举行记者会，政府在国外主办演出展览，记者与外国使馆新闻官联系采访，学者接受外国政府资助去交流等。
　　
　　信息化带动公众参与外交
　　
　　历史上，公众外交就受到重视。拿破仑说，精神和公关是战争的半个战场。拿破仑讲这番话时，还没有收音机和电视，可见公共外交的威力。第二次世界大战中，德国纳粹的宣传部长戈培尔发明了“宣传艺术”和“宣传艺术家”等词汇，实施了“欧洲最现代化和最大规模的宣传”，为推行法西斯政策发挥了极大作用。二战中出现的另一个新词汇是“宣传与第五纵队”，即战争宣传，用的武器不是枪炮，而是精神的控制。
　　公众外交在当今世界进入信息化新时代后愈显重要。互联网造就了“地球村”，世界越来越小，信息传播越来越快。只要安坐一隅，通过互联网和卫星电视，就可尽览天下事，并发表见解，施加影响，更广泛和深入地参与外交。信息化催生了外交的变化。外交不再是少数人的职业，它开始从幕后走到前台。这意味着，外交不再只停留在政府与政府间的交流，还要重视、回应公众的意见。
　　
　　笔者年初应邀到伦敦参加一个学术研讨会，了解到英国正改进对公众外交的认识和做法。他们认为，单向给公众灌输信息已不合时宜，应该进行双向的交流和伙伴式的沟通；政府不能再包办维护国家形象的任务；公众外交必须成为内政和外交政策的核心之一；应把公众的关注点作为公众外交的出发点；公众外交提供的信息必须真实可靠。英国正改革公共外交机制，如设立信息指导办公室，直接协调BBC电台和“英国文化委员会”，作为公众外交的主要途径；设立针对伊斯兰国家的媒体；设立针对国内少数族裔沟通的组织；研究国际社会对英国的态度；外交部、贸工部、旅游部门和BBC等联合制定公共外交战略。
　　
　　美国：“赢得人心”的公众外交
　　
　　美国是世界大国，参与国际事务最广，影响最大，得到的褒贬也最多，也更推崇公众外交。９．１１事件后，布什总统和美国人不只一次地自问：为何恐怖分子仇恨美国？美国盖勒普等机构在九个伊斯兰国家的调查表明，５３％的穆斯林对美国没有好感，７０％的人不相信阿拉伯人发动了９．１１袭击。很多人觉得西方价值观对伊斯兰价值体系有消极影响，认为美国对阿富汗和伊拉克的军事行动不合法，厌烦美国明显袒护以色列的政策。这种情况不仅限于阿拉伯和伊斯兰国家，西欧、拉美和亚洲的公众也对美国的单边主义、自大、自私、伪善、自我沉溺与轻蔑其他国家的做法非常反感。美国在全世界的形象大大跌份。打伊倒萨战争后，美国在阿拉伯和伊斯兰国家的声誉更加每况愈下。
　　为了改变这种形象，美国对阿拉伯和伊斯兰国家大张旗鼓地发动了“赢得人心”的公众外交。一些颇具影响力的智库，如外交关系协会、华盛顿近东政策研究所等，先后提出报告献策，要求美国加强公众外交，特别是针对阿拉伯和伊斯兰国家的公众外交，恢复美国的“形象”。他们提议制定一套策略，整合外交政策与公众外交，建立公众外交协调机制；国务院将公众外交作为所有驻外使节与外交官的工作重点；鼓励私人部门利用优势，参与公众外交。２００２年８月，白宫和国务院组成全球信息办公室，负责协调、整合政府部门间、政府与民间部门间的公众外交议题，提供政府对外交政策与促进美国形象的建议。国防部专门成立了战略影响局，希望将信息战范围扩大到中东、亚洲乃至西欧盟国。
　　
　　美国国务院很早就设有专门负责公众外交事务的部门。２００１年底，原领导美第六大广告公司、６６岁的夏洛特?比尔斯女士被任命为负责公众外交的副国务卿。她从兜售广告转为推销美国政府的政策。
　　比尔斯认为，她从事的公众外交“或许是一项上百年的大工程”。她制作了一个用３０多种语言写成的册子，介绍本?拉登基地组织的情况，开辟了“伊斯兰在美国”网页；利用老关系，与广告商协会一同开发了招贴画，预备在阿拉伯国家张贴，悬赏捉拿美国通缉的恐怖分子。她还努力改善同记者的关系，向外国媒体提供材料，并新建一个２４小时用阿拉伯语广播、名为SAWA的卫星频道，在黄金时段播出惠特尼?休斯顿等当红歌星的流行金曲，以期感化阿拉伯年轻人。比尔斯还成功地从国会争取到数亿美元拨款，兴建对外广播电视。她还安排官员到卡塔尔的半岛电视台接受采访。
　　尽管美国展开了公众外交的强大攻势，但近来许多调查表明，阿拉伯和伊斯兰国家公众对美国的支持率仍在下降，仍未“赢得人心”。今年年初，比尔斯女士突然宣布由于“健康原因”辞职，人们猜测她的离去可能同无力提升美国的形象有关。
　　
　　学者支招，公众外交要制定国别政策
　　
　　美学者分析认为，公众外交成效不大的原因，是美国与阿拉伯和伊斯兰国家的文化差异，不了解他们的政治、文化和宗教。有人提出告诫，本?拉登并不代表“真正的伊斯兰”，应注意不要妄评伊斯兰教，而要把矛头对准“极端主义”和“暴力”。他们还说，阿拉伯和伊斯兰国家的反美情绪被媒体夸大了，真正公开反美的只是一小部分政治组织，“绝大多数是沉默的”，他们对美国知之甚少。此外，阿拉伯和伊斯兰国家千姿百态，各自的文化和社会形态差异很大，“泛阿拉伯主义”或“泛伊斯兰主义”的市场日趋式微。因此，他们认为公众外交不能笼统地针对“阿拉伯世界”或“伊斯兰世界”，而要制定国别政策。
　　
　　有鉴于此，学者们支了一招，就是找内行人来做针对阿拉伯和伊斯兰世界的公众外交。最近有学者指出，文化差异损害了美国对阿拉伯和伊斯兰国家公众外交的有效性。美国官员认为阿拉伯人信息匮乏，“不了解美国”，公众外交应集中提供大量信息。但不可辩驳的事实是，很多人痛恨美国，不是因为美国的公众外交做得不够，而是美国失误的对外政策。如果美国政府不做本质的改变，公众外交做得再多，也只能是治标不治本。
　　
　　公众外交在我国
　　
　　我国自改革开放后，特别是加入世贸组织后，与世界的联系和互动越来越多，外交工作更加繁忙、复杂，我国公众也更加关注外交。前一时期万人空巷关注电视报道伊拉克战况，国际时政类报刊的热销，网上有关外交政策辩论的热烈，这些现象都体现了社会的开放和进步。外交部门也把公众外交作为工作重点，尽可能多地、主动地扩大公众的知情范围。外交部除举办新闻发布会外，还通过网站（www．fmprc．gov．cn）提供充分和及时的信息，时常邀请地区业务司的主管领导，通过互联网与国内外公众在线交流讨论外交形势和政策。同时，外交决策也充分吸取公众的意见和建议。
　　由此可以看出，公众与外交是良性互动关系，这种关系不仅可以增加公众对外交政策的理解与支持，也可提高外交决策的科学性和透明度，是当代外交发展的趋势。

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