萨科齐与法国社会保障制度改革:法国社会保障制度

　　2007年5月，法国选举出了战后出生的年轻总统、法兰西第五共和国第九任总统――尼古拉?萨科齐。6月，法国又选出了新一届国会，法国总统萨科齐所在的右翼政党――“法国联盟运动”赢得了议会中的过半数席位，这一胜利为其推行政治和经济改革，特别是他所承诺的社会保障制度的改革创造了条件。
　　
　　独具特色的法国社会保障制度
　　
　　社会保障即社会安全保障，是一种公共福利计划，是一项直接关系到各国经济发展、社会制度的完善，以及经济体制改革的深化、市场体系培育与发展以及政府职能的转变和宏观调控加强的制度。由于二战后社会保障制度的扩大，它在西方发达国家实际上已包括就业保障、失业福利保障、老年福利保障、健康医疗保障、教育福利保障、住房保障、退伍军人保障、其他公共援助保障、妇幼及伤残福利保障、自然环境保障等领域。它对个人、家庭、社会集团和社会生活产生了十分广泛的影响，是各国构建社会和谐的“减震器”和“安全网”。
　　欧洲是世界上最早开始实施社会保障制度的地区。作为欧洲大陆的主要国家，拥有6300多万人口的法国是典型的欧式福利国家，拥有一套相对完善的社会保障制度。实际上，法国的社会保障体系的历史可追溯到19世纪初的行会互助机构，第二次世界大战后法国由国家统筹了这些互助机构，并且在吸收德国和英国的社会保障思想基础上逐渐形成了一套法制较为完备、覆盖面较广的现代社会保障制度，并且达到了今天的规模和水平。1945年10月，法国国民议会通过《社会福利法》，标志着社会保障体制在法国正式建立。1946年10月27日，法国宪法序言中就将有关社会保障的原则明确规定下来，指明国家要保障个人家庭的基本生活条件，并且要向所有人提供保障。随后，法国又根据宪法通过了一系列法律来保障和扩大社会保障范围，使社会保险逐步从领薪者扩展到其他社会群体，全体法国居民都成了社会保障体制的保护对象，到1978年社会保障已经普及到几乎全体法国的国民。目前，法国社会保障资金主要来源于雇主和雇员交纳的保险费、财政补贴、其他特种税和利息收入，其社会保障支出金额约相当于国内生产总值的30％，其中77％来源于雇员和雇主交纳的社会分摊额和对工资外收入征收的普通社会税金。
　　法国的社会保障体系是普及型社会保险。与欧洲其他国家相比，法国的社会保障制度有着显著的特征，即全民性、民主性、互助性和一致性。法国的社会保障制度可以称得上是“从摇篮到坟墓”的社会保障制度，其完备复杂，覆盖面广。通过层次分明的各级管理机构的协调合作，法国将本国的社会保障政策落实到全社会，并通过各类技术委员会来确保各项政策的实施，如受保人同社会保险机构发生争端，可提出申诉等。由此形成了富有法国特色的社会保障制度。
　　
　　法国社会福利制度综合症何在?
　　
　　和其他欧洲国家一样，法国的社会保障制度对缩小贫富差距，缓解社会矛盾，促进社会和谐与稳定起着不可或缺的作用。但是，随着社会保障水平的不断提高，它对国民经济的增长、国内消费及投资、储蓄、失业的影响日渐显现。尤其是近年来，随着社会保障水平的日益提高，法国经济增长的速度却日趋缓慢，就业机会严重不足，财政赤字不断扩大，社会保障制度的有效性、稳定性和持久性面临越来越大的挑战。社会福利“综合症”已成为萨科齐上台后面临的重大改革课题之一。
　　第一，社会福利支出过大，企业和政府的财政负担加重。
　　二战后，法国的社会福利支出随着经济的发展而逐年增加。到20世纪90年代法国每年向社会保障机构交纳的各种社会保障基金之和，相当于企事业单位工资总额的60.9％，其中雇主占42.63％，职工占18.27％。2004年法国的社会保障亏空高达150亿欧元。为了满足规模不断扩大的福利开支，法国政府不得不增加社会保障税。其结果是导致企业活力和竞争力的下降，形成法国社会保障水平虽然高，但并未形成有效积累，进而对投资产生积极作用的局面。目前，法国企业承担的社会保障费已达9.8％，而且随着社会保障水平的提高，企业的缴费负担仍有上升的可能，这势必打击法国企业的投资积极性和雇佣年轻人的热情。
　　此外，庞大的社会福利计划使消费在国民收入中所占比重过大，影响了经济增长速度。由于福利开支与工资水平的增长超过生产率的增幅，使法国的产品成本率上升，服务质量下降，削弱了本国产品在国际市场上的竞争能力。近年来，法国的国内生产总值已经从世界第7位跌落到第17位。实行多年的福利主义经济政策不仅造成政府开支过大和巨额的财政赤字，而且导致国内投资大幅度下降、劳动力成本增高、资金外流，最终给经济增长造成负面影响。
　　第二，过高的社会福利在一定程度上造成了社会惰性。
　　这突出表现在很多法国人、特别是年轻人变得越来越懒惰。因为在支付过高的社会福利和社会救济的环境中，加上可以领取高额失业救济金，许多失业者宁愿失业也不愿接受工资水平相对较低的工作。在萨科齐执政前，法国法律规定了每周35小时工作制和累进税率。过高的累进税率，造成分配上的平均主义，挫伤了人们追求收入的积极性。
　　第三，高福利同时带来了高税收和高失业率。
　　法国是一个高税收的国家。它的税收分为国家税和地方税两个部分，国家税主要包括增值税、所得税、消费税等；地方税主要包括土地税、行业税、居住税、娱乐税等。根据法国经济财政和工业部2007年3月的报告：2006年，法国应征税率为44.4％。2007年在减征所得税的情况下，这一数字保持在44％左右，其中公共财政赤字占法国生产总值的比重为2.4％。
　　在这种大背景下，企业要想生存下去，就必须遵守价值规律的客观要求，即千方百计地增收节支，降低生产成本。在劳动力价格昂贵的法国，尽可能地减少雇员人数，就成为节约开支的基本方法。企业的这一行为深刻影响了法国的就业状况及产业结构，其结果是造成法国居高不下的失业率。
　　
　　萨科齐的改革能否带领法国走出困境?
　　
　　作为战后出生的总统，萨科齐在总统竞选的时候就明确了他的执政之道。其中包括推行自由市场经济，降低企业社会福利和税收负担，从而刺激经济发展，降低失业率。2007年7月3日，法国国民议会通过了新一届政府的施政报告，其中包括政府将履行萨科齐总统在竞选中做出的各项承诺，如劳动制度、社会福利和经济等领域进行的深入改革。而新政府将对现有的35小时工作制进行改革，使得劳动者能够“多劳多得”，35小时以外的工作时间也将不被征收各种社会保证金，加班者不但可以得到额外津贴，还可以享受税收减免优惠，以便雇主在用人方面更加灵活。
　　然而，就法国目前的情况看，尽管萨科齐以及新一届法国政府关于经济与就业、福利与社会政策以及法律与移民政策颇得大多数法国人的支持，但是其试图通过包括福 利制度在内的经济政策的改革来实现法国再度辉煌的梦想还是面临着诸多挑战。
　　第一，法国面临着前所未有的经济振兴和就业压力。法国振兴的重要表现应该是经济要获得新的活力。这几乎是所有法国人的共识。事实上，作为欧洲主要发达国家和欧元区主要经济体的法国目前深陷困境，经济增长乏力。近十几年来，法国经济增长一直徘徊在1.78％左右，这一增长率不仅大大低于世界经济平均的增长水平，也低于德国和英国的经济增长速度。2005年法国经济增长率只有1.5％。2006年欧元区的平均经济增长率为2.7％，而法国仅有2％。2007年和2008年，法国预计经济增长率可维持在2-2.5％的范围内。但设定的基本条件是：石油价格每桶65美元，欧元汇价为1欧元兑换1.30美元。此外，法国的失业率居高不下。据法国政府去年底公布的统计数据，2006年法国的失业率为8.6％。目前这一数字在8％左右。失业人员的就业难度加大，不仅意味着政府需投入的培训费用必然增加，而且表明社会保障支出费用的上升是必然的。
　　第二，法国内部各种政治力量的较量还没有停息。民众对福利制度改革的态度还有待转变。虽然萨科齐所依托的右翼势力在2007年的总统和国会选举中获得了胜利，但是右翼势力并未获得压倒性胜利。在总统选举中。社会党候选人罗亚尔获得将近48％的选票。她所倡导的把平民社会融入到改革当中，希望工会和资方组织在国家各项政策的改革中都能够发挥作用、不需要国家的参与来改变法国的理念深得人心。在随后的6月国民议会选举中，右翼也只获得国民议会577个席位中的345席，远低于有些民调所预测的470席，而且一位主要部长遭到否决。这样的结果和新一届政府成员背景多样化的现实与萨科齐“要成为全体法国人的总统”理念之间的磨合还有待时日。
　　此外，萨科齐还得面对法国民众的现实需求。法国大多数民众希望国家的改变。总统选举中高达86％的投票率充分说明了他们渴求变革的态度。他们选择萨科齐，就等于选择了他所强调的改革。但是法国人不愿意政府的改革措施过急、过猛，担心改革损害自身利益。比如，对于法国议会通过的35小时以外的工作时间也将不被征收各种社会保证金，使得雇主在用人方面更加灵活的措施，法国民众即刻就发表了不同的看法。有人表示双手赞成新政府的新政策，认为这是双赢的局面。而有的人则对这一政策提出质疑，认为这种政策不可能维持长久，因为它只会使少数人获得利益。为此有些团体还声称要通过罢工来加以抵制。
　　实际上，20世纪90年代以来法国政府对于“社会福利病”就不断尝试改革，结果是无一例外地遭到反对派和民众的坚决抵制，许多计划为此而夭折。如在朱佩执政期间，政府为了摆脱高福利的困境，宣布冻结1996年工资，但这一举措引起了法国500万公务员和国营部门职员在1995年10月10日走上街头示威抗议。2002年以来法国政府就开始着手改革35小时工作制，但由于措施不当，多次造成民众游行示威。而就各种政治势力以及领导人来看，20世纪90年代至今，考虑到社会福利是关系到各阶层利益的敏感问题，无论是左翼还是右翼政府，都不敢大刀阔斧，仅限于小幅调整，形成“谁改革，谁下台”的政治规律。如1995年，希拉克总统上台伊始，提出社会保障拯救计划。但政府的设想还未付诸实施，就引发了一场全国规模的抗议浪潮，许多改革计划被迫中止。1997年，希拉克解散议会，提前举行的立法选举，企图强制推行改革。但选举前，关于希拉克将在选举获胜后大幅削减福利经费、推行强硬改革路线的消息不胫而走，引起大批福利制度受益人的恐慌，结果左翼在选举中获胜，希拉克拟议中的改革尚未实施就胎死腹中。
　　第三，法国现存移民政策的不足弱化了改革的实效。法国是个移民国家，现有移民数百万，他们大多来自北非、中东阿拉伯地区和东亚等地区。但是法国的移民政策定位却有不当之处，其中突出表现在移民政策中没有合理的人才移民条文。在法国，外来移民一直受着种种歧视，很难在经济上、生活上获得合理的、有效的融入帮助和法律保护。由于被排斥在社会福利和就业市场之外，大部分外来移民的生活水平处于法国的最底层。他们得不到良好的教育，大都群居在环境差、失业率高的大城市郊区。长久以往，这些移民居住区域成为犯罪率高发的社会不稳定地区。如2005年秋季，发生在巴黎郊区外籍后裔移民青年的闹事事件，引发社会动荡，对法国产生巨大的负面影响。因此，近十年来，围绕着是否让社会保障政策惠及包括外来移民在内的所有法国人的争论，已不仅是关乎法国自由、平等和博爱的社会发展模式问题，而且反映出法国的传统社会保障体制能否体现公平与公正原则的问题。目前，人们对萨科齐所建议的“有选择性的移民”和新近出台的移民政策拭目以待。
　　不过，面对既要进行社会福利的改革，又不能触动工薪阶层的根本利益；既要搞活用工市场，又要注意维护雇主的利益；既不能完全拒绝外来移民，又不能造成排外倾向的社会经济压力，萨科齐信心满满。他要通过努力来实现回报法国，带领全体法国人书写更加宏大和壮丽的历史篇章。无论如何，社会保障制度的建立和完善是一个系统工程，其改革涉及方方面面，要兼顾多方利益，唯有从实际出发，因地制宜，强化政府的宏观控制和管理，才可能做好这一关乎国计民生的大事。
　　
　　(责任编辑：王　栋)

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