美国以“巧实力”促东南亚战略“重返”|中国东南亚战略

　　美国国务卿希拉里2009年7月出席东盟系列峰会,在第十六届东盟地区论坛外长会议上,代表美国政府签署了《东南亚友好合作条约》(TAC),并承诺美将于近期在位于雅加达的东盟秘书处派驻常设外交机构。此举打破了美国长时间游离于TAC之外的状态,彻底改观了布什政府期间对东盟的冷漠态度,标志着美国以“巧实力”对东南亚进行“深入接触”迈出实质性步伐。自此,美国调整介入东南亚方式,高调宣布战略“重返”东南亚。
　　
　　“巧”返东南亚,奥巴马政府在行动
　　
　　奥巴马政府此次“重返”东南亚,以开展多种形式的交流与合作等“深入接触”方式为主,意欲以“柔性”和“灵巧”方式深度介入东南亚事务。新政府上台伊始即对东南亚进行重磅出击,新政一个月后便推出包括调整对东盟政策在内的亚洲新政策。希拉里出任国务卿后,出访首选即包括东盟国家的“龙头”印尼,并承诺将“深入接触”东盟,吹响了“重返”号角。希拉里此访打破了美国近50年来国务卿首访欧洲或中东国家的常规,是美国新政府重视亚洲、重视东盟的最好例证。希拉里定调此次亚洲之行为“倾听之旅”,强调聆听别国声音和与各国广泛交谈。她肯定了印尼在东盟中的“领头羊”地位,强调印尼对美国维护在亚太地区和伊斯兰世界战略利益至关重要。希拉里还高度评价了东盟的战略价值,她在雅加达表示,“美国加强与东盟关系是解决全球经济危机、全球安全等问题的关键出路”,“东盟对全球未来至关重要,美国必须与东盟建立强有力的关系,必须强有力地存在于东盟。”希拉里在访问印尼时还首次以国务卿身份造访了位于雅加达的东盟秘书处,并表达了加入TAC的意向。在东盟对话伙伴国中,美国成为第一个向东盟派驻大使的国家。
　　小布什政府执政时期,尤其是其执政后期,美国日显对东盟不尽“感冒”。希拉里前任国务卿赖斯三年内两度缺席东盟地区论坛(ARF),2007年美国与东盟建立对话伙伴关系30周年时,双方策划良久的美国―东盟峰会也最终流产。希拉里此次带领庞大阵容代表团参加ARF会议,在曼谷机场就激昂向世界宣布“美国回来了”,“我想发出一个非常明确的信息:美国正在重返东南亚,我们正在完全致力于在东南亚的伙伴关系”,从而与其前任形成鲜明对比!随后,希拉里在会上表示,奥巴马政府重视东南亚,将于东盟展开全方位合作,称“我强烈主张美国应该更深入地参与亚洲事务”。东盟提出,参加东亚峰会必须具备三项基本条件:1、系东盟的全面对话伙伴;2、已加入《东南亚友好合作条约》;3、与东盟组织有实质性的政治和经济关系。美国作为东盟全面对话伙伴国,与东盟保持着实质性政经合作关系。此次主动加入TAC,满足了跻身东亚峰会的最后一个基本条件,为其加入东亚峰会扫清了障碍,利于其亲自掣肘亚太区域合作进程,维护其在东南亚的战略利益。希拉里此访还与柬埔寨、泰国、老挝、越南外长举行会议,共同磋商美国与这四个湄公河下游国家建立新合作框架的设想。美国有意与此四国建立“美湄合作”框架,在环境保护、医疗和教育等三个领域展开合作,建立湄公河委员会与美国第一大河密西西比河管理部门之间的关系。此外,美国政府还决定将在印尼首都雅加达设立与东盟联络办事机构。美国高调参与此次东盟系列峰会,标志着其战略“重返”实质性推进。
　　
　　“巧”返意欲何为?
　　
　　美国改变方式“重返”东南亚,反映出奥巴马政府对域内外主要力量在东南亚地区博弈形势的判断,是对布什政府“单边主义”外交政策的调整,亦是着力推行“巧实力”外交的直接结果。
　　首先,美国日渐重视东盟整体力量及其在大国博弈中日益提升的战略地位。由于内部差异性大、缺乏领导核心等原因,东盟长期处于低效力状态,但近年来东盟一体化进程实质性推进。2007年11月20日,东盟通过《东盟宪章》,致力于到2015年建立东盟安全、经济与社会文化共同体。2008年12月,《东盟宪章》正式进入实施进程,美国渐感不能忽视东盟一体化进程对亚太地区的影响以及东盟以整体的力量在国际舞台中的重要作用。更为重要的是,世界主要力量近年来持续加强与东盟关系,东盟在亚太格局中的战略地位不断提升。日本针对东盟连续推出重磅经援计划,韩国利用与东盟建立对话关系20周年纪念峰会拉近与东盟关系,澳大利亚、新西兰等国也完成了与东盟自由贸易区协定的签署。中国近年通过能源、交通等重大项目合作,也不断夯实了与东盟的战略伙伴关系,对东南亚国家的“软实力”影响不断上升。2008年,中国与东盟国家的双边贸易额已经达到2311亿美元。2009年1月1日,中国―东盟自由贸易区初步建成后,双方的经贸合作将迎来一个新的高峰。这些引起了美国的高度担忧。美国国内学界频繁举行“如何应对中国在东南亚的‘扩张’”、“美国在东南亚的领导地位与来自中国的挑战”等主题研讨会,商讨因应对策。奥巴马政府不遗余力加大对东盟投入,除了反映出其谋求战略竞争优势、保障经济发展利益外,更出于平衡我影响力的深层次战略考量。奥巴马政府迎合东盟多年期待入约,试图改变美国在东南亚大国博弈中影响力有所下降的“战略失衡”状态,谋求重掌东南亚事务主导权,延宕中国与东盟国家务实合作加速深化态势。
　　其次,奥巴马政府着手调整布什政府对缅甸远未奏效的封锁干预政策,务实提高对东盟国家介入能力。布什政府执政期间,对缅甸一味示强,不断加大对缅甸军政府经济制裁和施压力度。奥巴马政府意识到布什政府对缅甸政策实质上的“零效力”,承认对缅甸经济封锁未能改变缅甸现状,希望对缅过于僵化政策做出一些调整。布什政府2003年8月宣布对缅甸实施经济制裁,于2007年9月开始强化制裁措施,其中包括严格控制对缅甸的出口,冻结更多的缅甸政府官员在美国的资产,以及禁止美国公司或个人与受到制裁的缅甸官员进行商业往来等。奥巴马政府则于2009年5月宣布将于5月20日到期的对缅甸经济制裁延长一年。可见,美对缅经济制裁手段在短期内很难解除。不过,在“巧实力”外交理念的指引下,美国在继续对缅甸实施经济制裁的同时,亦将采取“接触”等灵活手段,制定更为实用有效的策略,切实增强对缅事务的干预能力。近年来,包括日本在内的美国亚太盟国屡次劝说美国加入TAC,美国却始终敬而远之,主要原因在于TAC涵盖签署国需要承诺“互相尊重主权、互补干涉内政”等内容。美国为确保其在缅甸、柬埔寨等国问题上的发言权迟迟不愿加入,以便能够保持施压和干预态势。奥巴马政府对TAC态度彻底转变很大程度上也在于其对缅政策的调整。当然,美改变介入方式也与奥巴马政府对朝鲜正在和缅甸发展核合作关系有关,与东盟同台,更利于“对付”朝缅。
　　再次,美国视东盟为推进“巧实力”外交的“实验田”。美国最终放下身段积极参与东盟系列峰会,标志着奥巴马政府对东南亚的“巧实力”外交开始迈出实质性步伐。美国长期经营东南亚,视东南亚为其亚洲战略的重要侧翼。冷战时期,美国在东南亚地区积极拼凑带有军事性质的同盟组织。随着冷战结束,美国似乎与东南亚渐行渐远,但实际上,美国在东南亚具有深厚的战略基础,其传统盟友是其推行外交战略的坚强后盾。美国和东盟国家互为重要贸易伙伴,2008年双边贸易额达到1780亿美元。美国始终关注并加大投入涉及其重大战略利益的菲律宾、新加坡等重点东盟国家。菲律宾、泰国是美国在亚洲的重要盟国,美国与菲、泰始终保持着密切军事交流。新加坡允许美国航母停靠并作为美海军维修基地,美国将新加坡视作其安全链条上非常重要的一环。因此,美国此次“重返”并非指其影响力“从无到有”,而是意指美国改变方式对东南亚“深入介入”和“全面介入”。奥巴马政府一大明显的政治转变即在于利用美国影响力和软实力,重塑美国在世界各地的形象。新任政府更倾向于彻底改观世界对美国尚武的观念,强调“和平长入”世界。希拉里近日在美国对外关系委员会上首次阐述以“巧实力”为标志的奥巴马政府外交战略,称“巧实力”体现在“更新与伙伴国家加强合作的有效渠道、谋求与持不同观点的国家进行有原则的接触,综合运用军事与民间力量,以及充分利用包括经济实力和示范效应等在内的一切美国实力等五个方面具体的政策途径”。奥巴马政府此次调整对东南亚的介入方式,积极参与以东盟为核心的多边机制,有意借此舞台向世界展示美国“巧实力”外交的积极成果,重塑美国国际形象。
　　
　　“巧”返之路漫漫
　　
　　尽管奥巴马政府以多种形式努力加快重返东南亚的步伐,但是,受多种因素制约,美国以“巧实力”促进战略“重返”东南亚很难一蹴而就。
　　其一,战略“重返”受到美国对东盟“示好”的具体措施等实质动作力度的制约。不可否认,希拉里高调“重返”中不乏含有政治炒作的成分,意在凸显奥巴马政府对前任政府“轻视亚洲”政策的转变,同时力图扭转美国的国际形象。目前,美国签署TAC,做出了一些姿态,但鉴于东南亚并不构成美国核心利益,美实质性动作并不多。实际上,TAC只是一种原则性的声明,对签署国并不具有强制性的法律约束力,也没有具体惩罚违反者的政策措施,即使东盟成员国之间也会做出违反TAC的行为。东盟秉承“不邀请不受理”的原则,即不干涉成员国的内政,也不强制干预成员国之间的矛盾与冲突。因此,TAC对美国有一定约束力,但并不构成太大的压力。
　　其二,战略“重返”受到东盟国家收受能力的制约。从根本上说,美国与东盟的战略目标不尽相同。作为其亚太战略的组成部分,美国“重返”东南亚战略的根本目的在于全面强化其在东南亚的影响和存在。而东盟国家一贯巧妙利用大国在东南亚地区博弈中的矛盾,实行开放的地区主义,奉行“大国平衡”外交政策,谋求经济和安全利益最大化。东盟国家一方面对美国战略“重返”求之不得,但另一方面,地区国家又普遍具有很强的自主意识。鉴于美国对东盟国家难改厚此薄彼姿态,各国对美国重返也持矛盾心态。东南亚有两亿穆斯林,占世界穆斯林总人口的五分之一,广大穆斯林人口具有较强的“仇美”、“反美”情绪,美国与东盟双方很难回到冷战时期的同盟关系。美国加入TAC后,将面对该条约中“互相承认和尊重主权、互不干涉内政、以和平方式解决争端”等原则的约束。鉴于缅甸是东盟成员国,朝鲜也已签署TAC,美国对缅甸和朝鲜的政策会受到一定影响和牵制。如果美国在ARF上力主将朝鲜核问题和缅甸问题作为论坛的主要议题,东盟将很难苟同。
　　其三,如何处理缅甸问题直接影响美国能否彻底成功实现“巧”返。缅甸问题历来是影响东盟与美国关系的重要因素。就在签署TAC前不久, 希拉里还曾建议东盟,如果缅甸军政府不释放反对派领导人缅甸全国民主联盟总书记昂山素季,东盟应考虑驱逐缅甸出盟。多年来,东盟各国在处理与缅甸关系以及昂山素季问题上一直保持温和与低调姿态,不可能因美改变态度。美今后如何应对东盟框架下的缅甸问题成为其能否彻底成功实现战略“重返”的最大障碍之一和有效“试金石”。
　　美国改变方式介入东南亚,给中国的东南亚外交提出了新课题,增加了中国应对东南亚涉华重大问题的难度。一方面,中国应对美国“和平促变”手法保持清醒。但与此同时,也不宜对美国改变姿态与手法,简单奉行冷战思维持负面态度,应以开放心态,利用既有舞台推进中美双方的沟通与交流,并继续通过多种渠道展开同东南亚国家的务实合作,继续积极参与并利用以东盟为核心的多边机制,谋求中国―东盟的共同发展,构筑稳定、发展与和谐的东南亚周边环境。
　　(责任编辑:肖雪晴)

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