变革与新政 [能源新政：危机中的变革]

　　2006年3月14日，是一个将被中国能源发展史铭记的日子，在当天举行的十届全国人大四次会议闭幕会上，《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要草案》以高票获得通过。在这部今后五年中国经济社会发展的纲领性指导文件中，国家明确了“坚持节约优先、立足国内、煤为基础、多元发展，优化生产和消费结构，构筑稳定、经济、清洁、安全的能源供应体系”的能源战略，并提出“单位国内生产总值能源消耗降低20％左右”的具体目标。
　　一周之后，也就是2006年3月21日，则是一个将被中国能源外交史记住的日子。当日，俄罗斯总统普京抵达北京开始访问中国，其代表团成员几乎囊括了俄罗斯政府所有重要部门的高官和经济领域的重要企业负责人。两国元首共同签署了《中俄联合声明》，两国企业则签署了三份合作文件。
　　2005年7月，胡锦涛主席对哈萨克斯坦进行了国事访问，两国元首签署了《中哈关于建立和发展战略伙伴关系的联合声明》。同年年底，中国与哈萨克斯坦合资兴建的全长960多公里的中哈管道一期工程“阿塔苏一阿拉山口”段正式竣工投产。
　　自2002年新一轮经济增长周期启动以来，中国就陆续遭遇到“煤荒”“电荒”“油荒”及“气荒”等危机。与此同时，社会对能源的关注越来越多，国家对能源产业越来越重视，并开始着手对该领域进行一些改革，有关“能源新政”的报道也多次见诸媒体。然而，只有在3月14日《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要草案》通过之后，我们才可以说中国的“能源新政”真正全面启动了，而此前的种种举措不过是预热。《中俄联合声明》和中哈石油管道一期工程的胜利竣工，则是中国政府大力推行石油外交的结果，同时也是中国能源战略的一个阶段性胜利。
　　
　　能源外交：确保供应来源多元化
　　
　　根据《BP世界能源统计2005》和美国能源署(EIA)网站数据，2004年，全球一次能源生产总量为102．81亿吨油当量，比上年增长4．81％，其中中国一次能源生产量为12．87亿吨油当量，增长12．11％，占世界一次能源生产总量的12．51％，居美国之后为世界第二大能源生产国；全球能源消费总量为102．24亿吨油当量，比上年增长4．32％，其中中国能源消费量为13．86亿吨油当量，增长15．11％，占世界能源消费量的13．56％，居美国之后也是世界第二大能源消费国。
　　2004年，全球能源消费的构成为：原油36．8％、天然气23．7％、煤炭27．2％、水电6．2％、核能6．1％；而中国能源消费的构成为：原油22．3％、天然气2．5％、煤炭69．0％、水电5．4％、核能0．8％。从中可以看出，中国的煤炭消费量比重明显偏高，天然气与核能比重明显偏低，与世界平均水平相差甚远。
　　从世界来看，2004年能源生产总量及增长率均高于能源消费总量及增长率；从中国来看，趋势相反，能源生产量及增长率均低于能源消费量及增长率。仅从能源消费增长率看，中国是世界唯一以两位数增长的国家，且增加量最大。能源消费强度(单位GDP产出消耗的能源量)方面，2004年全世界为2．5吨油当量／万美元GDP，中国为8．4吨油当量／万美元GDP，是世界平均水平的3．36倍。世界人均GDP为6444美元，中国人均为1272美元，尚不足世界人均GDP的20％。而世界人均能源消费量为1．61吨油当量，中国为1．07吨油当量，是世界人均水平的66．46％。
　　在世界石油生产的地域格局方面，目前产油量居前的为中东地区和非洲，而俄罗斯西伯利亚和远东、中亚里海地区则正成为未来世界能源供应的新基地。
　　从能源消费地域看，目前世界有三个能源消费中心：一是北美，以美国为主的北美地区消费全世界能源的30~／0左右；二是欧洲，包括前苏联，大约也消费世界能源的30％左右；三是亚太地区，包括中国、日本以及印度等，消费世界能源的30％左右。从2004年开始，亚太地区的能源消费已经超过北美、欧洲，成为世界上最大的能源消费地区。至于非洲和中南美洲，能源消费水平就非常低了。
　　基于目前的世界能源生产消费格局以及未来的发展趋势，北京航空航天大学战略研究所的张文木先生认为，中国能源安全的矛盾结构特点是：国内清洁能源，特别是石油的需求太子供给，供求矛盾呈刚性上升；中国能源安全问题并不主要是供给总量与需求总量的矛盾，而是由清洁能源供给不足引发的结构性矛盾，这是中国能源安全中的主要矛盾；石油又是中国清洁能源中需求增长最快而供给能力日益严重不足的品种，因此，石油短缺是我国能源安全主要矛盾中的主要方面。
　　应该说，张文木先生的上述认识是极富洞见的，真正抓住了目前中国能源问题的要害，也足以解释为什么一方面西方发达国家对中国能源的巨大需求感到恐慌；另一方面中国政府又满怀委屈地辩解中国是世界上能源自给率最高的国家，不会给世界造成能源威胁的原因。2005年5月，在北京《财富》全球论坛上，国家发改委主任马凯就对中国的能源需求进行辩护，说“中国的发展，过去不曾、现在没有、将来也不会对世界能源安全造成威胁”，并提供了相关的数据支持，如2004年中国能源需求总自给率达94％，在中国的能源生产结构中，煤炭占76％；在能源消费结构中，煤炭占68％。
　　不过，根据国际能源署的数据，国内最富声望的战略信息咨询机构安邦集团却发现，从2000―2005年，中国的石油需求增长在全球石油需求增长中占据了显著的比例，分别是39％(2000年)、18％(2001年)、47．6％(2002年)、30％(2003年)、31．6％(2004年)和28．2％(2005年)。也就是说，在石油需求增量之比中，中国因素的影响超过30％，但需求总量之比则要小得多。在2004年，中国的石油需求总量占全球需求总量的比例只有约7．7％。因此，从这个角度来看，中国作为新兴的石油需求大国，其对全球石油市场的影响是相当显著的。
　　此外，根据BP与国家发展和改革委员会能源局以及国家统计局工业交通统计司联合发布的《BP世界能源统计2005》的数据，2004年中国石油消费量为3．09亿吨，增长15．83％，占世界份额的8．19％，列世界第二位；石油进、出口量分别为1．68亿吨和0．18亿吨，净进口1．5亿吨，对外依存度达到48．5％，逼近50％。
　　而从2002-2004年以来，石油消费量逐年增长的国家有美国(增率0．15％、1．66％、2．77％)、英国(增率－1．27％、1．41％、2．41％)、俄罗斯(增率0．98％、0．97％、3．05％)、 中国(增率6．33％、 7．90％、15．84％)，唯有中国增长幅度最大，2004年的增幅几乎是增幅排在第二的美国的6倍，其他国家则多为波动式增长(如印度增率为4．02％、1．62％、5．48％)。
　　2004年最大的原油消费国是美国，消费原油9．38亿吨，占世界消费量的24．89％，比2003年增长2．77％；其次是中国，消费3．09亿吨，占世界的8．19％，增长15．84％；第三是日本，消费2．42亿吨，占世界消费的6．41％，下降2．97％；第四是俄罗斯，消费1．29亿吨，占世界消费的3．41％，增长3．05％第五是德国，消费1．24亿吨，占世界消费3．28％，下降1．20％。
　　正是在这种能源的结构性短缺、国内需求飞速增长、国际社会压力增大的情况下，近几年中国加大了和国际社会的交流合作，足迹遍布全球，从而形成中国的“能源外交”局势。从区域上看，中国能源外交的重点遍及中东、中亚、非洲、北美、东南亚、南美及欧亚等地区。国家领导人出访的国家，既有遥远的加蓬、肯尼亚、津巴布书、赞比亚、尼日利亚、突尼斯，也有美国卧榻之侧的加拿大、委内瑞拉、巴西、智利、墨西哥，还有与中国接壤的两个石油大国俄罗斯、哈萨克斯坦及巴基斯坦等国。
　　近几年中国能源外交战略最重要的成果，莫过于通过与俄罗斯和哈萨克斯坦这两个能源大国的合作，在一定程度上实现了石油来源的多元化，进而降低了中国石油对外依存度过高的风险。
　　根据中国外交部网站上公布的资料，俄罗斯的天然气已探明蕴藏量为48万亿立方米，占世界探明储量的1／3强，居世界第一位；石油探明储量65亿吨，占世界探明储量的12％～13％。
　　2005年9月，在几经周折之后，俄罗斯政府宣布泰舍特至纳霍德卡石油管道(泰纳线)将先通向中国，将于2008年完工的泰纳线一期管线年输油能力为3000万吨，其中2000万吨将通过支线运往中国大庆。此后，在2006年3月21日，中国石油天然气集团与俄罗斯管道运输公司签署了《中国石油天然气集团公司和俄罗斯管道运输公司会谈纪要》。目前，根据此前两国达成的相关协议，2006年俄罗斯将通过铁路运输向中国供应1500万吨原油。
　　在哈萨克斯坦，其全国已探明总的石油储量为100亿吨，天然气储量为1．8万亿立方米。而据俄油气专家估算，到2012年，哈萨克斯坦将跻身世界10大石油出口国行列。去年年底，中哈石油管道一期工程顺利竣工，设计年输油能力2000万吨，竣工后的最初运力为每年1000万吨。更为重要的是，中哈石油管道西起哈萨克斯坦里海岸边的阿特劳，这是世界上第三大油气资源富集区。该地区南北长1200公里，东西宽320公里，沿岸总长达7000公里，被认为是21世纪继中东和西伯利亚之后的世界第三大能源供应基地。毋庸置疑，这条暗含“泛亚能源大陆桥”战略构想的石油管线，将把世界上两大油气富集区的资源安全地输送到中国。
　　也就是说，按照计划的输油能力，泰纳线一期管线和：扣哈石油管道的年输油能力将达5000万吨。这是个令人激动的数据，它是2004年中国石油进口量的1／3。不仅如此，长期以来，中国进口原油的4／5左右是通过马六甲海峡运输。据测算，每天通过马六甲海峡的船只近6成是中国船只。但另一方面，中国并没有足够的海上军事能力保障这些船只的安全。可以说，谁控制了马六甲海峡，准就扼制住了中国的能源通道。而上述两大石油管线的建成将会大大改善中国石油运输过度依赖马六甲海峡的巨大风险，为中国的能源安全提供更为可靠的保证。
　　当然，目前除了中哈石油管道一期工程确定将于今年5月开始输油外，与俄罗斯的有关合作还只是停留在原则性的框架协议上，少有具体的操作性条款，这也是西方媒体认为此次中俄能源合作成效不大的原因所在。而且，联系此前安大线方案最终夭折，泰纳中国支线方案的一度搁浅，以及去年俄罗斯通过铁路对华输送原油1000万吨的承诺只完成了760多万吨的情况，中俄双方还需要下很大功夫来具体落实达成的原则性协议。
　　由中国援建的巴基斯坦瓜达尔港，由于其接近波斯湾的霍尔穆兹海峡(全球40％石油供应经过该海峡)，为中国提供了一个从伊朗和非洲进口石油到新疆的中转站，而相关的铁路和公路网络将使中国能大举进入中亚各大市场及能源资源领域。在今年2月20日，巴基斯坦总统穆沙拉夫在北京与胡锦涛主席的会谈中表示，巴基斯坦愿意成为中国与中东、南亚以及印度等地区之间贸易和能源往来的走廊。
　　与此同时，在与安哥拉、尼日利亚及伊朗等国家的石油合作中，中国也取得较大成果。所有这些，无疑都是在践行上个世纪英国首相邱吉尔的那句名言：“确保获取石油安全性的关键仅仅在于维持多样性而已。”
　　
　　机构升格：利弊的权衡
　　
　　自今年2月以来，国家可能成立新的能源总局的消息在不同场合传布，能源管理部门的升格又一次在社会引起广泛的关注。
　　去年5月，国家正式成立能源领导小组，组长为国务院总理温家宝，副组长为国务院副总理黄菊、曾培炎。同时，命发改委主任马凯在发改委内部组建一个能源办公室，具体执行能源领导小组制定的能源政策。
　　如此高的规格，无疑体现了国家对能源工作的高度重视，这也反映在国家发改委能源局局长徐锭明在该局网页上的献辞：“能源问题，国家大事；能源安全，强国之本。”说得再具体形象点，就是“能源者，国之大事，死生之地，不可不察”。不过，在日益重要和复杂的能源管理形势之下，舆论普遍认为这只是个过渡机构，并希望国家尽快成立更高规格的能源管理部门，以便有效统领中国能源业大局。
　　早在2000年，国内一家颇富声望的战略信息咨询公司就认为，与西方国家相比，中国缺乏一个综合性的能源政策协调机构，这导致中国在国际能源问题上十分被动，因而呼吁国家成立能源部。在国家能源办成立之后，该公司又进一步呼吁尽快成立能源部，“通过能源部的组建来整合能源产业，实现大能源的管理体制”。
　　他们的理由是，能源是一个系统性非常强的政策领域，而系统就需要系统核心，如不组建高级别的能源部，就不能解决能源产业“一片散沙，各唱各的调”的问题。相对于能源部的设置，国家能源办要“虚”得多，尽管其职能会扩大，但亢其量只是一个协调部门。而从当前形势和未来的发展趋势来看，能源对于中国的重要性越来越高，能源办无法承担大量的战略制定、政策研究以及政策执行工作，其工作无法深入和专业化。
　　他们认为，在目前复杂、分散、低效的管理体制中，整个能源产业所能获得的大多只是各种政策意见，而不是战略决策。目前国内社会经济的发展，在事实上丧失了能源领域的整合能力与领 导能力，如再不加以改变，无论是环境保护，还是资源供给，或是消费市场，均会发生后果不堪设想的各种状况。
　　因此，他们呼吁，对于能源部的组建，国内应该超越行政视角，更多地从社会现实需要，从当今国际环境的复杂性去看问题，只有这样，我国的能源政策才会取得真正的成效和进步。
　　资料显示，美国能源部成立于1977年，是美国最重要的联邦政府机构之一，职员超过5000人，主要负责核武器研制、生产和维护，联邦政府能源政策制定，能源行业管理，能源相关技术研发等。其工作重点随着国内外形势的变化而不断调整。20世纪70年代末，其工作重心是能源开发和制定相关法律法规；到80年代，转为核武器的研发和生产；冷战结束后，转到了核武器的管理、防止核扩散、核设施环境的清理、能源效率与节能、能源可靠供应与运输等方面。此外，能源部也是美联邦政府在基础科学研究方面最主要的管理和资助机构，下设24个国家实验室和大型科学试验设施，如世界一流的橡树岭国家实验室、阿贡国家实验室、阿拉莫斯国家实验室、杰弗逊国家加速器试验设施等都归能源部管辖，研究的重点领域主要包括高能物理、核科学、等离子体科学、计算科学、材料科学，以及生物、化学、环境科学等。这些国家实验室在高能物理、核科学、等离子体科学、计算科学等领域的研究代表着当今世界最高水平。
　　中国国家能源办和发改委能源局的编制加起来不过50人左右，这与美国能源部5000人的规模相比简直是天壤之别。面对严峻的能源形势，从去年5月成立高规格的国家能源领导小组到今年2月成立国家能源总局的传闻，所有这些都表明国家高层及整个社会对能源产业的战略地位已经有了比较深的认识。但另一方面，国家又迟迟没有设立足够高规格的能源管理部门来统领整个能源产业，这似乎从一个侧面反映了能源部的设立牵扯面太多，涉及的利益协调面太大。此外，从建国后煤电油三大部门政府管理机构的不断变迁和能源系统高官辈出的情况，以及目前能源的多头管理局面(涉及到发改委、商务部及国资委等)也可看出，能源部门的利益盘根错节，不易理顺，更何况国有能源企业在整个中国经济结构中占有举足轻重的地位。因此，更高规格的能源主管部门的设立，端赖于国家高层及相关的知识精英能够不为某些利益集团所左右，从整个国家长远的政治经济利益来权衡利弊，以及适当的时机。
　　
　　战略政胜：能源的政治经济学
　　
　　早在两千多年前，“兵圣”孙武就认识到：“夫未战而庙算胜者，得算多也未战而庙算不胜者，得算少也。多算胜少算，而况于无算乎!吾以此观之，胜负见矣。”在目前世界油价持续维持高位，国际能源争夺日益激烈的情况下，世界各国都在加快调整各自的能源战略。
　　自上世纪70年代石油危机以来，美国历届政府均将能源保障视为确保国家安全的重要因素。布什上台之初便着手制定新的国家能源政策。连任后，更是借油价高企、民众关注之势，将能源改革作为第二任施政重点之一。2005年8月8日，布什总统签署了起草历时5年之久的《2005年国家能源政策法》(以下简称《新能源法》)。这是美国10多年来通过的第一部能源法案，标志着美国能源战略的调整进一步深化。支持者认为该法案可以减少美国对进口石油的依赖，从而大大增强美国的能源自主供应能力。
　　过去30年来，美国经济总量增加了126％，而能源消耗仅增加26％。《新能源法》要求提高所有能源密集型产业的能效，特别支持提高能源利用效率的努力，如新型照明系统等。在2015年前，降低联邦建筑能耗20％，为包括学校和医院在内的公共建筑提供资金，实施能源效率计划。在商业活动中设定新的最低节能标准，并通过提供退税补贴，鼓励节能产品的生产和消费，支持购买新一代节能型汽车。
　　《新能源法》规定，未来5年内将为可再生能源项目提供超过30亿美元的资金；重新批准可再生能源生产激励计划，为太阳能、地热能、生物能的开发提供资助；拨款1000万美元发展水电，增加现有水电站效率及发电量；修改有关水电的法律，使之不与现行环保法规相抵触；引导联邦政府使用可再生能源，到2013年可再生能源要占全部能源的7．5％以上：制定新的《可再生能源安全法案》，为住宅采用多样化可再生能源系统提供资金支持。
　　根据《新能源法》，联邦政府拨出18亿美元专款，用于开展符合环境检测标准的煤电计划，即资助可显著减少温室气体排放的煤炭发电技术；其中至少60％的资金用于煤炭气化技术。授权能源部长动用30亿美元实施《清洁大气煤炭纲要》，为煤炭生产和发电提供便利，同时安装污染控制设备，使火力发电装置符合《清洁大气法案》框架的排放标准；5年内拨款21．5亿美元，使氢动力汽车在2020年前投入使用，建立必要的基础设施，保证氢燃料的运输安全；建立跨部门的氢燃料研究小组及顾问委员会。
　　《新能源法》打破了1979年三哩岛核电站泄露事件后的禁令，要求5年内恢复核发电；鼓励发展先进核反应堆，对承包商、转包商实行金融扶持；增加天然气供应，要求将天然气发电量从目前占总发电量的16％增加到约36％。
　　在《新能源法》制定过程中，布什政府成功地使国会最终批准了石油公司在美国境内最大的未开发石油地区阿拉斯加进行石油勘探与生产，其开采量将相当于美国目前石油产量的20％以上；此外，还将战略石油储备能力从7亿桶扩大到10亿桶，要求增储工作在油价平衡时进行；明确联邦政府在液化天然气站选址工作中的发言权，并就安全问题与各地方政府协商。
　　日本制定能源政策始于1969年，主要标志是发表《长期能源供求展望》，每3到4年修改一次，迄今共发表了10次，预测10年内的能源需求状况。
　　2004年以来，日本改变做法，加紧酝酿和制定到2030年的中长期能源新战略。根据日本经济产业省拟订的《国家能源新战略》，日本在2030年前推行的新能源战略要实现大力发展节能技术、大力发展新能源等6项战略目标。
　　3月24日，在布鲁塞尔首脑会议上，欧盟委员会审议了3月初发表的能源政策绿皮书，一致同意建立欧盟共同能源政策。绿皮书为未来的欧盟共同能源政策设立了3个核心目标，即确保欧盟经济的可持续发展、确保欧盟能源产业的竞争力、确保欧盟能源的供应安全。绿皮书的主要内容包括：强化对欧盟能源市场的监管，开放各成员国目前基本封闭的能源市场，制订欧盟共同能源政策；鼓励能源的可持续性利用，发展可替代能源，加大对节能、清洁能源和可再生能源的研究投入；加强与能源供应方的对话与沟通，建立确保能源供应安全的国际机制；在与外部能源供应者的对话中，欧盟应“用一个声音说话”。 　　据绿皮书估计，采用高效低耗方式，可使目前欧盟国家能源消耗总量降低20％，相当于德国和芬兰能源消耗总量，可每年节约600亿欧元，平均每个家庭节约200至1000欧元。
　　由此可以看出，美日欧非常重视能源战略的研究和制订，在新的能源战略调整中，美日欧均极为强调节能，都将其放到能源战略的首位。可以说，在当前能源供求日趋紧张的形势下，抓好节能是确保经济可持续发展的关键环节。
　　目前日本每百万美元GDP只消耗标准油90吨，约为世界平均水平的1／3。美国约250吨，欧盟约180吨。中国836吨，是日本的9．3倍，美国的3．4倍。
　　因此，我国要综合利用法律、经济和技术等手段鼓励节能，从工业生产、交通运输、日用消费等多方面人手，深挖节能潜力。
　　国家“十一五”规划纲要正是在把握世界能源发展潮流和我国能源消耗现状的情况下，为保证节能优先战略目标的实现，提出要在五年后把单位GDP的能耗较之2005年降低20％以上。这个目标能否实现，将取决于相关的配套支持体系。按照“十五”的能源计划，我国能源消耗每年增长3．26％，单位GDP消耗比“九五”期末降低15％至17％。但是“十五”的实际情况却是，能源消耗每年增长10％，每万元GDP能耗比计划指标上升了27％。
　　据报道，鉴于“十五”计划能耗比约束落空的教训， 国家正设计制定一套“能效考核指标体系”，并计划将其纳入对各级地方政府的考核标准。这套能效考核指标体系将一改之前中国政府节能指标考核的方式，在各级政府间层层分解，涵盖国民经济的各个方面。它包括宏观和微观两个方面。宏观方面从中央、省、市等层次上规定了节能指标，例如规定国家在“十一五”期间，万元GDP的能耗下降20％，这一任务将层层分解到省市区各级政府。而微观层面考核体系也将根据行业的不同，对不同设备做出能耗的具体规定。
　　方案设计时遇到的一个主要难题是如何落实降低能耗20％的目标，是各省制定一个统一的标准，还是根据各省的不同情况制定不同的降低能耗的标准。
　　因此，五年之后能否实现能耗降低20％的目标，将直接取决于国家能源战略规划的科学性和可行性。同时，这也将在很大程度上决定此轮能源新政的成败。
　　(责编：张铭)

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