陶庆：党代表大会常任制的内在动因、外部局限和精神实质探析

　　内容摘要：党代表大会常任制试点工作是社会变迁格局下政治参与形态随之“与时俱进”的客观反映，是一个极其复杂、敏感的当代社会现象。本文仅选择试点工作的内在动因（党员群众和人民群众）、外部局限（既得利益集团）和精神实质（执政合法性）等三个主要方面加以探讨，试图从社会学的视角来拓展党代表大会常任制的学理空间。

　　关键词：党代表大会 常任制 内在动因 外部局限 精神实质

　　中国共产党把马克思主义政党的代表大会年会制与党代表的常任制结合起来，形成了党代表大会常任制——一个必然可以使党内民主得到重大发展的重大改革制度[1](p233)，马克思、列宁都主张年会制，年会制固然有利于实现党内民主，但是还有很大缺点；
这种常任制和年会制结合，是对马列主义的新发展，也是我们党的一个发明创造[2](p460)。中国共产党成为执政党以来，特别是上个世纪八十年代以来，十分重视和倡导党代表大会常任制，有计划、有目的的展开此项试点工作。党的十六大政治报告强调“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点”[3](p50)，从而，试点工作进入了新的发展阶段。试点工作是社会变迁格局下政治参与形态随之“与时俱进”的客观反映，是一个极其复杂、敏感的当代社会现象。所以，本文仅选择试点工作的内在动因（党员群众和人民群众）、外部局限（党内既得利益集团）和精神实质（执政合法性）等三个主要方面加以探讨，试图从社会学的视角来拓展党代表大会常任制的学理空间。

　　一、党员群众和人民群众是内在动因

　　民主的动力何来？民主的推进，有可能导致一部分所谓“政治精英”权力的削弱以致丧失。从这个角度讲，却很难从“政治精英”内部找到民主的动力。实践证明，在这种情况下，民主政治的发展，必须在具备足够的外部压力（“政治精英”之外）的条件下才有可能[4](p228)。这也历史唯物主义观点在党代表大会常任制试点工作中的运用和体现。因为，“共产党人在人民群众的解放事业中，应该到处是、也只能是人民群众的引导者和向导，而不应该是、也不可能是代替人民群众包打天下的‘英雄好汉’。”[5](p35)

　　第一，人民群众是历史的创造者。从权力的来源来说，我们党的执政权力，特别是现行各级党的领导机构的执政权力，来自党员群众的政治信任和权力委托。他们是党的领导权力的最直接的发出者、监督者和管理者，也拥有对党内领导权力的最终“话语权”。目前，少数地方、基层党代表大会常任制试点工作过分强调自上而下，没有充分相信群众、宣传群众、教育群众、组织群众、引导群众，没有充分地尊重群众的首创精神，群众变成了不知结局的“常任制”演员。个别地方、基层的党组织和领导，甚至把试点工作全部包揽下来，既不向人民群众、党员群众甚至一部分干部说明试点工作的理由、任务、程序、要求和结果，也不把试点工作的权利和义务交给人员群众、党员群众；
只把它当作一项保密性很强的工作，既不向上报告有关情况，也不向本单位有关工作部门保持业务联系，把试点工作当成了少数人联合攻关的严密的科学试验任务。人民群众的参与热情虽然很高，但苦于无法详细了解组织上的具体意图是什么，只能是跟着党组织的指挥棒“瞎转”——让干什么就干什么，让说什么就说什么，基本上处于服从、服务的配角地位。总之，不发动人民群众特别是党员群众、而只依靠少数人坐在办公室里策划的这场改革，不是真正意义上的党内民主实践。因为无论结果如何，党内民主的成份仍没有增加多少，还是在靠党内的高度集权来推动党内民主的开展。党代表大会常任制是一场政治体制改革的攻坚战，是一场触及人们灵魂深处的革命，要害在于根治权力过分集中的官僚主义甚至是家长制的“总病根”[6](p328)，建立健全充分反映党员群众和基层党组织真实意愿的党内民主制度。因此，要相信劳动者能够自己解放自己[7](p136)，党员群众和人民群众是党代表大会常任制试点工作的“主力军”和“同盟军”，也是试点工作的真正动力。

　　第二、正面宣传和引导，尽可能地壮大改革“主力军”。一是党员享有的法定权利决定了党员是试点工作的“主力军”。中国共产党“七大”通过的《党章》制订“党员的义务、权利”内容，第一次正式确立了党员的权利，[8]《中国共产党党员权利保障条例（试行）》从党的法规的高度详细规定了党员权利：党员有权要求党的组织罢免或撤换不称职的党员领导干部的职务；
参加表决的党员有表示赞成、反对的权利，也可以弃权；
每个正式党员都享有选举权和被选举权，选举人有了解候选人情况、要求改变候选人、不选任何候选人和另选他人的权利，等等。[9](p160)可见，如果在唯一执政党党内不能做到人人平等，不能保证普通党员的民主权利，党员不能就党的路线方针政策提出自己独立的意见和建议，不能对掌握权力的人独立行使选举权、监督权、罢免权，党组织不能调动广大党员的积极性，那么，党内民主的所有内容都有空的。[10](p290)所以，“要切实保障党员的民主权利，拓宽党内民主渠道，加强党员对党内事务的了解和参与。”[11]

　　二是必须对广大党员群众“启蒙” 党内民主。从国际共产主义运动历史来看，几乎所有的社会主义革命都发生在封建专制和市场经济不发达国家里，这样的国家，资本主义不发达，有些还停留在农业社会，封建主义、王权主义根深蒂固。虽然革命成功了，建立了社会主义制度，但专制主义文化仍未铲除。而且这些社会主义国家都是依照苏联斯大林主义模式建立的，存在一个致命弱点，就是没有建立健全民主的机制和制度。[12]加之，在党执政的一个相当长的时间内，离开民主讲集中，民主太少。[6](P114)因此，要大力宣传党内民主思想，切实开展好对广大党员群众的党内民主思想的教育、引导工作，把建立健全党代表大会常任制度的过程，作为党内民主思想启蒙教育的过程。这是决定党内民主建设，更是决定党代表大会常任制度成败的关键之处。

　　第三，积极营造社会氛围，扩大改革的同盟军。一是政治是社会的一个组成部分。从社会学角度来说，党代表大会常任制试点工作是社会与政治的相互作用的产物，社会变迁特别是社会文化变迁对试点工作也必然产生深刻的影响和作用。这也是党内民主与人民民主相互促进、不可分离之辩证关系的体现。对于党代表大会常任制试点工作发展所形成的人民政治参与的扩大，执政党完全有能力将其转化为积极的政治发展资源和社会发展动力；
而党代表大会常任制发展不仅具有促进加强和改进党的领导的功能，而且具有增强党在执政中密切与社会关系的功能。二是党代表大会常任制试点工作必须取得群众的自觉与自愿。由于长期以来大多数人民群众、党内群众生活习惯了旧有的权力模式，即使党内的“精英层”——领导阶层和学者阶层认识到这种危险并主动要求进行一场革命式的“权力改革”，如果没有人民群众的理解和支持，也只能是孤军奋战。因为，“凡是需要群众参加的工作，如果没有群众的自觉自愿，就会流于徒有形式而失败。”[13]p1013三是能否相信群众依靠群众在根本上决定着党代表大会常任制试点工作的成败。党代表大会常任制工作本身实质就是“还权与民”，是对党内权力的再分配、党内社会关系的再调整，是一场建设党内民主的伟大试验，必须一切依靠人民群众特别是党员群众。所以，“任何恩赐的观点、代替群众的观点，都是错误的。”[14](p352)人民群众是我们全部力量的源泉，是所有改革事业的动力。“只要我们依靠人民，坚决地相信人民群众的创造力是无穷无尽的，因而信任人民，和人民打成一片，那就任何困难也能克服，任何敌人也不能压倒我们，而只会被我们所压倒。”[13]p1096四是适度地发动和组织好广大人民群众积极参与。“这里是两条原则：一条是群众的实际上的需要，而不是我们脑子里头幻想出来的需要；
一条是群众的自愿，由群众自己下决心，而不是由我们代替群众下决心。”[13]p1013党代表大会常任制是是最广大人民群众的事，还是仅仅是我们中国共产党的党内事务？是广大的党员群众自己的份内事，还是仅仅是各级领导干部特别是主要领导干部的事务？对这个问题的认识和回答，就是对我们党的性质，也是对一名共产党员的党性的直接准确的判断。“只要我们依靠人民，坚决地相信人民群众的创造力是无穷无尽的，因而信任人民，和人民打成一片，那就任何困难也能克服，任何敌人也不能压倒我们，而只会被我们所压倒。”[13]p1096人民群众积极地理解、支持、参与党代表大会常任制试点工作，能够在极大地程度上缓和，由各种社会危机、从根本上来说也是由党的政治体制改革严重滞后产生的民主政治危机所导致的党群矛盾，我们的党代表大会常任制试点工作所就必然会扩大同盟军，极大地减轻人民群众强烈要求调整社会关系、解决社会危机的这一政治参与的政治压力，即压力变成了支持力。相反，如果把广大人民群众排斥在党代表大会常任制试点工作之外，反而会激起不明真相的部分群众的不满和怀疑，人为地造成和加剧了党群矛盾，即把支持力变成了压力，在这种情况下，处于观望、不满和怀疑的人民群众的政治参与就很容易被放大，而且它与政治体系之间的矛盾也容易被激化，从而在客观上扩大政治参与对党代表大会常任制试点工作的压力。相反，如果只有几个领导干部和一批工作人员在那里忙碌开展党代表大会常任制工作，“只有领导骨干的积极性，而无广大群众的积极性相结合，便将成为少数人的空忙。”[13](p898)

　　二、既得利益集团是外部局限

　　“党除了工人阶级和最广大人民群众的利益，没有自己的特殊利益。”[3](P65)这是对中国共产党的性质的整体概括，而不是对每一个共产党员特别是党员领导干部的品质的总结。党代表大会常任制是党内民主建设的伟大实验，也是建设中国特色社会主义政治文明即政治体制改革的伟大创举。“政治体制改革的每一个措施都涉及千千万万的人，主要是涉及广大干部。”[15](p240)原因就在于民主化方向的改革必然会削弱过于集中在少数人手中的权力，而强化广大党员群众和人民群众政治参与的广度、深度和力度。所以，党员干部特别是党员领导干部的政治态度十分关键。

　　第一，改革的实质是利益的再分配，社会关系的再调整。党代表大会常任制是新形势下党内民主的完善和发展，也是党内权力的再分配和党内各阶层的社会关系的再调整。政治体制改革“这个问题太困难，每次改革涉及的人和事都很广泛，很深刻，触及许多人的利益，会遇到很多的障碍。”[15](p176)不难发现，实行党代表大会常任制、发扬党内民主肯定会对地方党委和党委领导成员的行为起到一定的约束、制约作用。特别是涉及到监督机制的有效性问题，要想党内民主有真正的突破，冲破这个民主“瓶颈”，地方党委有时无能为力，也不愿意给自己套上个“紧箍咒”。所以，各级党委领导对推行常任制的认识程度也就决定了改革的深度。实行常任制后，势必会强化党代表大会的作用，党内原有的三大会议制度的格局肯定会发生变化。原有党的领导程序、工作制度等相应也要发生变化，基于原有制度所产生的利益格局也需要调整，势必会触动一些人的利益。正如有的学者指出的：“还有少数人为了维护原有体制下过度集权的权力格局，打着加强党的领导、保持党的先进性的旗号，有意无意地以各种借口阻拦党建改革，冠冕堂皇地维护自己的既得利益。”[16]

　　第二，任何形式的民主都是依据一定的民主理念对不同利益作出的制度性安排。民主与集中的关系归根到底是各种利益关系在政治和法律上的表现。实行党代表常任制，可以充分利用“代议制”的形式调整党内不同社会阶层成员的利益，协调党内不同利益团体的利益，使党更好地体现“三个代表”，使党的决策更易于执行。现在社会阶层分化加剧，6600多万的共产党员不可避免地分散在社会各个阶层之中。每个阶层都有其特殊的利益需要诉求，只有在决策中充分考虑来自方方面面的利益，在党内充分表达、反复权衡，最终形成决策，这样才能保证党能代表中国最广大人民群众的根本利益。这是党代表大会作为“最高决策机关”的一项重要功能。其他党内任何会议制度都难以替代。同时，党内也存在利益团体，或是地方利益，或是部门利益，或是条线利益等。按国外学者的研究，在每个高度组织化的现代社会中，利益集团是政治生活的重要因素。党中央很早就注意到这个问题。毛泽东在八大前发表的《论十大关系》[17](p288)就是正确处理党内利益团体关系的指导性文件。(点击此处阅读下一页)

　　党内权力的再分配，就是要改变当前党内权力过分集中在少数人手中，特别是集中在主要领导手中等不正常的现象和体制。这必然解决一个有权的一方即所谓的“权力精英”愿不愿意、以何种各方都能接受的方式、在坚持党的领导坚决依法办事充分发挥民主的基础上，在确保改革发展稳定大局的前提下，积极稳妥地重新分配党内权利，改善当前的权力结构，协调党内不同阶层的利益关系等一系列的问题。认识不到这个问题的严重性，估计不足这个问题的艰难性，就不可能真正彻底地高举邓小平理论伟大旗帜，全面准确完整地贯彻实践“三个代表”重要思想，搞好当前的党代表大会常任制试点工作。

　　第三，党内既得利益集团不愿改革。毫无疑问，中国共产党是由先进分子组成的中华民族、中国人民和工人阶级的先锋队，其先进性显而易见。但是，“党内无党，帝王思想；
党内无派，千奇百怪。”[18]这一庞大的先进群体，并不是全部利益都整齐划一的。相反，由于各自所处的政治经济文化地位，占有着有区别的不同质的政治经济文化资源，使之形成了形形色色的不同利益群体。有的学者指出，改革开放以后，根据各自所占有的政治经济文化资源的不同，可以将当代中国社会划归十大社会阶层[19](p9)。这十大社会阶层均分布着广大的共产党员，即说明了共产党员的自身利益和所处的社会地位是有着质的区别的；
而且，研究者把“国家与社会管理者阶层”列入十大社会阶层的第一位，也即这一阶层占有着最丰富的政治经济文化资源。其中，极少数丧失了信仰和理想的人形成了所谓的既得利益集团。“政党的基本社会学规律”表明，“民主在经历了一种由优异分子统治的政府形式之后，最终变成一种贵族统治。无论从物质上还是从道德上，领导应该被认为是些最能干、最成熟一群。所以，他们有权力和责任将自己置于领导地位，不仅作为党的代表，而且作为能够清楚认识自我价值的个人担任领导职务。”[20](p77)因此，即便是马克思主义政党，在长期执政条件下最容易犯的错误是以权谋私、与民争利，最容易失去民心的是腐败堕落，以至搞所谓“既得利益集团”[21]。而党代表大会常任制的目的就在于防止“党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导”现象，就在于在党内“强调必要的分权”[6](p329)。所以，“作为改革，民主政治和市场经济一样，实质上也是利益的重新分配和调整。中国民主政治的特点是由党代替人民当家作主向支持人民当家作主转变。对绝大多数‘党内精英’来说，这意味着权力的削弱。即使绝大多数人能够主动意识到这种分权、让权的必要性，也仍然有一个感情上是否接受的问题。因此，最现实的方法，就是为他们提供一个选择：要么继续以老的方式行使权力，但可能带来的后果是，民众对执政党的认同持续下降；
要么放弃一部分权力，但这样会提高党执政的合法性。只有在外部存在足够压力的情况下，这种选择才成为现实。”[4](p229)党代表大会常任制试点工作，要害就在于分解一部分所谓“政治精英”手中过于集中但又不为人民谋利益的执政权力，甚至在必要的时候，以党代表大会会议或者其他的合法形式“召回”属于党员群众、人民群众的权力。以有效防止出现“个人凌驾于组织之上，组织成为个人的工具”[6](p329)这样一种实际上的“寡头统治”局面。

　　第四，增强干部民主意识，提高党代表大会常任制试点工作的领导水平。政治体制改革“这个问题太困难，每次改革涉及的人和事都很广泛，很深刻，触及许多人的利益，会遇到很多的障碍。”[15](p176由于过去高度集中的计划经济模式和官本位思想等因素的影响，一部分领导干部形成了集权式领导的思维定势，习惯于行政命令，因而对党员群众和党代表参与监督、议事和决策等改革措施难以接受。极少数地方、基层的领导干部因此产生了种种顾虑甚至抵触心理。主要表现在：认为大权旁落，凡属群众普遍关心的一些重大问题均须进行事前民主讨论，各项决策透明度增强，监督力度加大，干部的主观意愿不能象过去那样直接付诸实施，权力不能随意行使，违反原则和客观规律的事不能办；
认为干部难当，党员群众和党代表参与议事、监督和决策，要求党员干部必须按民意办事，容易引发干群矛盾、社会矛盾；
认为操作繁琐，党组织的各项重要工作都要按照规定的程序办理，降低了工作效率，等等。因此，要搞好党代会代表常任制，首要的是要加强对领导干部的教育，提高认识，更新观念，转变思想。因此，要加强权力观教育，增强试点工作中的民主意识。

　　三、执政合法性是精神实质

　　如果“党内民主是党的生命”[22](p50)，那么，党代表大会常任制就是维系“党的生命”的制度保障。以社会学的学术理念考量这句多少有些感性成分的断语，不难发现，党的生命是执政合法性的比喻表达。这是党代表大会常任制的全部意义所在。

　　第一，党的执政合法性是试点工作的核心内容。“政权的一切和平的起源都是等于人民的同意的。”[23](p78)党的执政权力也是如此。难以想象，一个缺乏执政合法性的执政党能够获得有效的政治生命。中国共产党在新世纪之初，有史以来把党的执政合法性提到应有的高度——尽管中国共产党的历史功勋、现实力量和远大理想足以提供可观的执政合法性，但是“所有经验都充分表明，在任何情况下，统治者都不会自动地使自己局限于诉诸物质的或情感的动机，以此作为自身生存的基础。相反，任何一种统治都试图唤醒和培养人们对其合法性的信念。”[24](p157)勿庸讳言，在党内，一些人“对‘合法性’这个用词感到疑惑”，因为“难道我们堂堂这么一个执政党还非法吗？还要去争取什么合法性吗？”[4](p166)这显然是对学理意义上“合法性”概念的误解。“合法性（legitimacy ）是政治科学中最重要的概念之一。它最初含义是指国王有权即位是由于他们的‘合法’出身。中世纪以来，合法性的意思增加了，它不再只是指‘统治的合法权利’，而且指‘统治的心理权利’。现在合法性意指人们内心的一种态度，这种态度认为政府的统治是合法的和公正的。因此，即使我们对政府并没有什么特别的好感，我们通常也要服从它。”[25](p5)所以，它强调的是一种“内心的同意”，即“心理认同”。联系到一个政党的合法性，不管这个政党所追求的理想是多么崇高远大，首要的就是它必须以某种制度形式得到自己成员的“心理认同”和“内心的同意”，如此才能动员党员接受并践行政党倡导的远大理想。也即，任何一种形态的政党都需要自己的合法性，执政党更是这样。在这一方面，包括中国共产党在内的马克思主义政党有着追求此一合法性的光荣历史传统，最为显著的就是包括党内选举和党内竞选在内的党内民主制度建设。因为，党员群众和党员代表通过党内选举和党内竞选，可以充分表达自己的独立意愿，并在思想统一的基础上，最终达到“心理认同”和“内心的同意”，再也没有任何别的制度形式能够如此构成政党自身的合法性。从社会学的角度来说，作为中国唯一合法执政党的中国共产党之所以具有执政合法性，首先在于用民主选举和党内竞选的办法，选举产生党代表、党的委员会和其他领导机构。在此基础上，党员群众的“心理认同”和“内心的同意”构成了党执政的初始合法性。

　　第二，民主选举、党内竞选是执政合法性的直接来源。“反映民众对执政党进行选择的最普遍形式、同时也是普遍为民众所认可的形式是选举。因此，选举是执政党获得合法性的一个根本途径。……在那些有比较规范的选举制度的国家，执政党的合法性就强；
而在那些没有建立规范的选举制度的国家，执政党的合法性就弱，因为在那里，选举结果更容易受到质疑。所以，一个执政党，特别是一个长期处于执政地位的执政党，应当想方设法完善选举制度，使之规范化、科学化。这也是政党执政方式的一个重要内容。”[26](p551)在现代社会的政党政治里，党内民主只可能通过代议制形式实现，而代议民主制只可能通过选举的方式来体现党员群众的主权。代议制民主下的选举的理想目标是能够通过“真正”的选举产生“真正”代表党员群众真实意愿，并治理党内事务的党的领导机构。在这一方面，西方选举所遵循的普遍原则、直接选举原则、秘密选举原则等基本原则所暗含与显示的政治文化上的意义，也完全能够并应该为党代表大会常任制试点工作所学习和借鉴。党代表和党的领导机构的产生，实质上是广大党员的一种选择、授权和委托的过程，理应充分体现广大党员的意志。党员代表产生的合理性与合法性，不在于每开一次党代会就规定一套党员代表产生的办法，而应立足于建立各个层次的规范化、制度化的党员代表遴选机制，从具有人治色彩的权宜之计走向反映党员意志的党规党法。而在一些地方和基层，党代表和党的领导机构的产生，并没有充分体现党内民主和党内竞选的精神。“一级一级党代表的产生，基本上是一级一级的党组织安排的，在多大程度上体现了全体党员的意愿，产生的党代表又能在多大程度上代表全体党员的意志，值得探讨。”[27]最近，浙江温岭市温峤镇一位蔡姓厂长宁愿“降格”当人大代表，不愿“升格”被政治安排为“党代表”的案例就能说明这个问题。[28]所以，要从根本上增强党的执政合法性，必须认真适用民主选举、党内竞选的办法，选出真正符合党员群众意愿、确能发挥政治参与作用、保证党代表大会常任制工作健康正常进行的常任制党代表；
并通过常任制代表的民主选举和党内竞选，产生地方、基层党的委员会和其他领导机构。在此基础上，围绕党内政治生活的透明度、党员（党代表）对党内事务的知情权、参与权、监督权，以及合乎法理的党内权力授受关系，来设计党内民主的整体框架，再按照这一框架来梳理各个方面的党内关系；
建立一个保证全体党员在有关党的一切重大问题问题上有最终决策权的运行机制。这是党内民主建设的依据，也是党内民主建设的最终目标，更是从根本上巩固党的执政地位的合法化途径。

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　　[26] 王长江、姜跃著：现代政党执政方式比较研究，上海:上海人民出版社，2002.

　　[27] 吴吉远：论党代表大会监督党的干部[J]，上海理论内刊，1997(3).

　　[28] [N]世纪经济报道，http://finance.sina.com.cn 2004年06月27日 09:31 21。蔡厂长一肚子委屈，因为浙江温岭市温峤镇要推选他做镇第十一届党代表，而此前拥有温峤镇一间化工厂的蔡是镇人大代表。在镇领导的反复游说下，蔡厂长最后接受并当选为党代表，可他念念不忘的是做温峤人大代表的“风光”。蔡厂长的委屈是有原因的。在其他地方，人大代表和党代表的差别在于，人大代表除了行使选举权外、在闭会期间比党代表多了视察、质询等实权；
而在温峤，“人大代含金量更高”，温峤人大代表还通过民主恳谈参与镇重大决策、管理和监督。村民代表和人大代表拥有这么多实权，要蔡厂长舍弃人大代表去做党代表，自然有几分不愿意。“人大代表的权力与威信上去了，党代表显得就落后了”。经蔡一点破，叶学明（分管组织工作的镇党委副书记）如梦初醒：“党内民主落后了”。

　　陶庆 北京大学社会学博士后

　　注：此文发表于《求实》2004年第10期）《新华文摘》2005年第1期转摘

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