【灾区援建中的对口模式】对口援建

　　对口支援是独具中国特色的资源协调和区域互助模式，在汶川地震灾后援建中，这一模式是如何具体实施的?目前获得了哪些成就? 　　 　　汶川灾后重建行将一年，再次来到昔日的震灾区，发现这里一边是满目疮痍的废墟，一边是老少寓乐的新住宅，再一边是热火朝天的工地。走在路上，诸如“山东菜馆”，“浙”字牌号车辆，挂着“河南信阳援建”字条的房合……各个外省市名号夺目而来，一场声势浩大的“对口支援”行动正在进行。
　　
　　对口援助，更务实的做法
　　
　　“5.12”地震后，国务院办公厅迅速印发了《汶川地震灾后恢复重建对口支援方案》，安排了中国东中部地区19个省份将对口支援汶川地震灾区的19个县(市)。
　　“一省帮一重灾县”的方案一出台，曾参与过扶贫开发、三峡移民迁建的各省，也紧锣密鼓地准备投入这场“对口支援”的洪流。其实，这种“一帮一”的科学方法早在建国之初就采用了。那时每到农忙，城里的组织部就会分派各个部门去各村帮忙收割，逢着洪涝旱情也是这样安排的。1996年的中央扶贫开发工作更是将东部9个省、市和西部10个省、区联系在一起，在确定帮扶对象后，他们之间展开了多层次、多渠道、多形式的对口帮扶与经济技术合作，实现资源优势互补。
　　上世纪90年代，一场规模前所未有的三峡百万移民工程，同样是采取对口支援的办法。按照国务院统一部署，上海、山东等11个省市以及重庆市和湖北省的非库区县被定为接收区。其中第一批移民的目的地是便上海，这样的安排多少具有象征意味：从大西南重庆的深山峡谷到物质发达的上海郊县，移民的外迁之路充满希望。
　　上海在对口支援三峡的工作中逐步推进，迈出了很重要的三步：1993年－1994年是起步阶段，以无偿援助为主，政府行为为主导；1995年起，对口支援步入实质发展阶段，上海提出了“政府行为与企业行为有机结合，对口支援与经济合作有机结合，对口支援工作与多种形式的交流有机结合”的工作方针，经济台作和无偿援助全面展开；1998年至今是稳定发展阶段，企业行为已成为对口支援的主导行为，除无偿援助、经济合作稳步推进外，异地安置移民成为这一阶段上海对口支援三峡的重头戏，这样也就实现了“输血”与“造血”的功能。
　　在共和国的“对口援建史”上，最为常见的“一帮一”则体现在各个地方结成的教育帮扶。2000年，国家正式启动了“两个工程”，以学校对口支援为基本形式，以贫困地区为支援对象，以义务教育阶段相对薄弱学校为重点，东部支援省、直辖市各选择受援省、市100所学校，计划单列市各选择25所学校，结成“一帮一”的对了。2001年，教育部又下发了《对口支援西部地区高等学校计划的通知》，北京大学，清华大学等13所东部高校被指定为支援高校，采取“一对一”的方式，对西部13所高校实施支援和全方位的合作。
　　水过地皮湿，何况是一批带着自己教育、思想文化观念的人去了。所以支援过后，留下支援方的强烈印记是在所难免的。仔细观察国务院发布的汶川地震支援方案，不难发现，这次对口援建省份，除了是全国GDP排名最前省份外，大部分“结对子”的双方也是有过“前缘”的省份。当然，为了能更和谐融洽，一般也是派有一定历史联系、有经验的人马前去，帮扶了一回，下回出现情况了也还是原来支援方再去。震灾重建的“一帮一”安排，不仅根据支援方的经济实力和受援方的灾情程度，同时兼顾安置受灾群众阶段已形成的对口支援格局。
　　
　　各地方对口支援模式
　　
　　据四川经委透露，截至今年一季度末，全省在地震中受损规模较大企业9236％已经恢复生产；纳入灾后恢复重建的3080项工业项目中，有2658项开工，累计完成投资387亿元。数据显示，6个重灾市(州)工业均处于陆续回升之中，企业复产率最低的阿坝州也由去年底的50％左右恢复至74.71％。四川经委的相关负责人认为，除一系列政策措施支撑外，企业快速复产主要得益于要素保障到位。
　　这是一组枯燥的数字，但重建精神让人提振。其中，广东对口支援本次受灾最严重的震中汶川县。根据中央提出“1年内争取解决灾民生活需要，3年内恢复灾前水平”的要求，广东在3个月内就完成了汶川重建规划。根据广州市规划勘测设计研究院编制的草案，汶川下属镇按照9度设防的防震标准规划，如果一个镇按照3万人的规模计算，预计总投资超过30亿元。
　　广东省财政计划，将连续三年每年拿出不少于财政收入1％的资金，用于汶川地震灾区灾后恢复重建。根据广东省财政厅对外公布的数据，2007年广东省地方财政收入为2785亿元，如按此计算，每年投入受援方汶川县的资金至少是27亿元。
　　作为对口支援四川什邡的北京市，2008年至2010年北京对口支援四川地震灾区的资金总盘子将不低于70亿元，主要用于项目建设、智力支持和产业合作，今年将重点实施城乡居民永久性住房、学校、医院等39个援建项目。
　　北京市启动的第一个项目是“节能屋”，一种拥有太阳能、节能灯、节水马桶、中空玻璃、餐橱垃圾处理系统等10项节能环保技术的社会福利救助中心。北京市发改委主任张工说，此次北京把节能环保最新、最实用的技术拿来支援什邡，是北京将“可持续发展”理念注入灾后重建的第一步。
　　什邡市正在进行新城区的规划，北京也已经投人专家参与规划和设计，今后北京还将逐步在产业发展方面和其进行对接，通过合作的方式，将当地一些小规模、环保不达标的企业淘汰，建立一些环保型的可持续发展的工业。北京希望从一开始就将节约资源和环境保护的理念注入整体规划。除此之外，还将有一批高科技企业和节能环保企业进入什邡，将在污水净化、雨水收集、地源热泵等方面发挥作用。
　　“支援什邡，要体现科学发展观的要求，在指定规划的过程中，立足灾区实际，综合考虑当地人口、资源、环境等各方面的因素，注意考虑长远发展。”北京市市委书记刘淇赴四川什邡市灾区考察对口援建情况时说。
　　而北川县的支援方山东省，在提前超额完成3.3万套过渡安置板房建设任务的基础上，把加快农户永久性住房建设作为去年援建工作的重中之重，于去年7月份提早拨付了5.6亿元农户建房补助资金和新农村建设资金，今年拨付1.6亿元用于新划入北川的两个半乡镇的农户建房补助，并强化对农户建房的技术指导工作，每个对口支援市都派出了农房建设技术指导小组，通过发放技术指导手册和建设图集、办培训班、走村人户检查指导等形式，保证建房进度和质量。截至4月8日，已完成农户永久性住房36778户(其中修复21861户，重建14917户)，占需修复和重建总数的58％。
　　对口支援的方式，也得到了百姓和专家的肯定：一是它科学进行了资源分配，避免全国各地的赈灾物资统统都堆积在同一个灾 区，资源不均和浪费的情况出现。二是加强了监督，对口支援的省份和城市有了明确具体的支援目标，一对一的方法细化了支援工作，使重建工作更快速、有效，也更防止了因混乱出现的赈灾物资遗失和贪污现象。三是加强了责任制，赈灾不再是三分钟热度的问题，对提供支援的省份和城市来说，明白了灾后重建不是一时脑热的事情，而是一份需要细水长流付出支持的责任。四是减轻了中央调度赈灾的工作，免得灾后重建里各种琐事都要中央进行调配下指令才能执行。
　　全盘看去，各支援方就像派出去的车，使它们拥有更自主的权利，目标也更明确，这样就能把困难各个击破，效率也高。这一招还能在支援省市之间形成互相监督、竞赛。这种方法同样被许多支援省运用于内部，比如这次地震的对口支援中，广东省选定13个地级市结对帮扶汶川县的13个乡镇，广州市对威州镇，东莞市对映秀镇等等，它们的“车”则变成了自己的各个市、县，形成了“小车拉大车”。
　　在前不久，一位来自宜昌的基层干部对记者说：“对口援建，这是中央的英明决策，全国人民都在关心我们、支援我们。”不过，全国对口支援四川重建的工作，2008年只是一个开始，以后的工程更艰巨，难度更大，困难会更多。
　　
　　援建背后
　　
　　漫长而复杂的重建工作，并非仅靠拳拳盛意就可以大功告成。不同的地域文化背景，不同的风俗习惯，不同的经济发展水平，让对口支援工作在许多方面都需要“磨合”。
　　当70多名浙商转道成都奔赴广元青川灾区时，浙商团团长、浙江省政府经济技术协作办公室副主任郑宪宏，对广元人已经并不陌生了。按照中央部署，浙江省从1996年起开始对口帮扶四川广元、南充两个革命老区。郑宪宏长期负责对口帮扶，他跑遍了广元的四县三区。
　　郑宪宏透露，对口支援青川县，也是浙江省主动争取的结果，“虽然青川灾情相对严重，余震不断，对口支援任务很重，但我们熟悉情况，双方感情深厚，能更好地帮助灾区恢复重建”。
　　虽然四川乐意积极引入浙江企业，发展地方经济，但开放程度还是不够。一些浙江商人还记得对口帮扶初期，与四川人的接触感受，当时，还有一些浙江老板认为，四川基层有些公务员办事效率不高，服务精神少了点。
　　“后来看，这是一种相处上的不适应，体现了双方观念和制度环境上的差异。”郑宪宏说，从四川人的角度看，可能也觉得浙江人太会赚钱，老板对员工要求太严。正如谈恋爱都有“磨合期”，双方有今天的深厚感情，郑宪宏认为，首先要保持积极心态，多看对方长处。
　　这些年，双方高层互访不断，浙江省几任主要领导都来川“走亲戚”，广元、南充两地也年年派出党政代表团到浙江学习，浙江热情接纳来自广元、南充的数百名中层干部学习发展思路、管理理念……你来我往，双方有了良性互动，沟通协作更密切。
　　也许也是浙江人天生的商业敏感性，在这次四川对口援建项目中，除了加快建设房屋、学校、医疗卫生等这些基本的民生项目外，浙江还把援助的重点瞄准了商贸市场的开辟。浙江商会推出了“浙商千企四川行”的考察活动，浙江省经协办利用全国的浙江企业联合会、商会网络，号召全国的浙商前来支援青川恢复重建，“第一批考察团过后，紧接着还有第二批、第三批浙商团队成行”。不少浙商准备将市场或基地拓展到青川来。浙江省工商局也组织了包括义乌中国小商品城、柯桥纺织市场、海宁皮革城等在内的重点市场，对口支援青川。
　　对于这种做法，多少令人怀疑，如果这样大肆地拓展市场，是否会抑制当地人的竞争能力?如果浙商纷纷在这里开设他们的店面，租金、地价势必抬高，已经受震灾重创的当地人又如何承受得起?
　　对此，浙商团团长郑宪宏特别指出，三年对口支援浙江省财政要拿60亿元，对经济相对发达的浙江来说，难度不大，但光是给予、输血，并不能从根本上解决恢复重建的问题，从对口帮扶的经验看，对口支援同样应“授之以渔”。一直以来，浙江对口帮扶的经验是“输血与造血结合，帮扶与合作并举”，其实也适用于现在对口支援工作：“要看到合作对双方都有好处，不能简单地把帮扶、支援看作施舍。”
　　青川县副县长杜非则也看到了这种贸易为当地带来的长处：汶川地震几乎破坏了青川县的整个商贸流通行业。直至6月底，全县恢复商业网点1496个，仅占震前网点总数的25％。青川是个农业县，大批农产品无法外销，加快商贸流通产业恢复重建，对整个灾区的经济恢复和居民生活关系重大。
　　据了解，浙江省籽结合青川产业特色，充分发挥浙江的市场优势，帮助恢复重建青川商贸业。主要包括：浙江参与指导青川灾后商贸流通业网点规划编制，选择一家实力较强、管理较规范的超市或百货公司作为龙头企业，形成以县城为中心乡镇为骨干的生活资料现代流通服务体系；选择一家实力较强、管理较规范的农资企业，形成青川农业生产资料现代流通服务体系；扩大青川农产品销售，提高农民收入等。充分利用浙江市场销售网络优势，开辟青川农副产品、中药材等在浙江的绿色通道。
　　浙江对口支援前线指挥部已成立了五个小组：项目规划组、项目推进组、工程管理组、产业发展组、后勤保障组。产业发展问题与基础设施重建并列为浙江对口支援的中心工作。这一“造血机制”建设中，浙江方面的思路是“政府引导、企业主体、社会参与、优势互补、互利共赢”。
　　但是，对于企业究竟应以何种方式来参与灾后援建，政府如何进行资金监管和后续绩效评估?这一系列问题，还需要各方在日后谨慎观察。
　　在前面提到的三峡移民援助中，浙江省支援的地区是涪陵市，它的支援方式中特色最鲜明的是“企业合作”，浙江省内30多家知名企业主动进军三峡。当时捷足先登的杭州娃哈哈集团创造性地采取“移民经费与移民任务总承包”的协作方式，对涪陵3家亏损企业实行改造、迁建和经营。
　　《财经》杂志就曾经以娃哈哈过往参与三峡移民安置工作的记录为例，将诸多值得深入探讨问题摆在台前：1994年国企娃哈哈参与涪陵移民“对口支援”，在对移民经费使用过程中，存在明显违规行为，比如超额、无计划使用移民资金，改变移民资金使用用途造成账目混乱，以及移民安置条件过于简陋引发“血汗工厂”指控等。
　　涪陵移民局官员李如华和刘彩均坦言，“对口支援”其实就是一种招商引资，移民经费对企业肯定有吸引力，政府还会提供优惠政策。在二期移民工程完成后，现在都不大提“对口授建”，直接招商引资了。
　　“援建”与“招商”界线的混淆，使一些企业从一开始就弱化了“援建”的种种义务，坐享随“援建”而来的种种资金和政策助力。这种合作从一开始即踩在了一条危险的红线上。
　　不过，即使有些地方盛情，企业对口支援项目取得成功并不容易。比如，浙商落户四川还是遇到不少问题，最主要的还是商人的考虑――成本和收益的掂量。北欧世家皮革(中国)有限公司董事长施胤杰从四川回来就表示，那边交通不太方便，坐飞机到成都，成都到广元4个多小时，广元到苍溪再3个多小时，实在不方便。要是真的投资养殖基地，到时技术、管理人员进出都非常不便，毛皮运输也挺费周折。他看重的三个因素――饲养成本低、农业政策优惠、交通发达，当地只占前两个，他考察回来后，虽然签订了一个“在苍溪县发展獭兔养殖产业链”的意向性项目，但心里还没下最后决定。
　　施胤杰觉得，在当地发展农业、林业，养殖业有较好条件，但是工业配套还不太健全。“这边轻工业基础比较薄弱，很多生活用品都是浙江小商人贩卖到当地的。你也可以说轻工业有潜力，劳动力又便宜之类的，但我觉得劳动力成本只是公司成本中较小的一块，工业配套才最重要，比如配件工厂熟练技工、交通状况等等。”

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