【浅析农村集体土地管理与规划的关系】 纳入城市规划区集体土地

　　我国是人多地少的国家，大部分人口是农业人口，均生活在农村。而人类赖以生存的最基本的生活资料又是来源于农村土地。农村土地资源只有在得到了科学保护管理与规划的基础上才能实现最大的经济和社会效益。“人多地少”就证明“中国人的问题要靠中国人去解决，中国人要靠自己的土地养活自己，而土地要靠健全的法律法规去保护”，我们以7%的世界耕地养活世界22%的人口实属惊世奇迹。2004年国务院在下发的《关于深化改革严格土地管理的决定》中强调“中国要实行世界上最严格的土地管理制度。”
　　当前，我国农村集体土地管理面临的两个复杂问题即面对农民建房和乡镇人民政府违法用地的问题，笔者根据自己十几年来的工作实践，试作如下探讨：
　　
　　一、农民住宅用地是农村土地管理中最复杂的问题
　　
　　1、农宅管理不是哪一个地区的问题，而是整个中国农村工作面临的最棘手的问题。中央三令五申保护农民的合法权益，《物权法》第六十六条亦规定，保护公民的私有财产不受侵犯，《民法通则》中也对物权作了相关规定，但这必须是在合法前提条件下的财产才能受保护，而在违法占用的土地上的建筑，怎能合法化？怎能受保护？在《中华人民共和国土地管理法》中明确规定：未经批准或骗取批准的建设非处即拆，是不能受到法律保护的。笔者个认为法律、政策过于亲民，有时会扰乱正常的执法环境，如在2000年我省下发的《致全省农民朋友的一封信》中提及“农村居民建房除缴纳5元工本费外，不需交任何其他费用。”这让农民朋友确实减了负，但也不乏让农民朋友误解，思想松懈，疏忽了一项税费，耕地占用税，即农民建房占用耕地应当缴纳这项税费，进行农用地转用报批后并依规划建房，后来有农民朋友向省级相关部门进行核实，确实该缴纳这项税费。这表明省级这封“信”措词过于笼统，不够透析。不缴纳税费让老百姓产生一个误区，认为国家现在再也不管农民建房了，他们将可以随意随处建房，所以就出现这样的建设畸形：在2001年以来我们国家不论在城市特别在农村中大兴土木，建大宅、豪宅的现象随处可见，面积明显超过各地区的农宅建设标准。
　　2、还有一些不法房地产开发商看准农村廉价的集体土地，就在城乡结合部搞房地产开发，近几年建筑材料价格上涨、工价上涨造成建筑成本上的增加，导致地价房价飚升，房地产热居高不下，形成一定的泡沫经济和通货膨胀。
　　3、农村集体土地违法建设失控及难以管理的另一个方面。笔者认为是国土执法部门的人员配置和经费问题。自2005年国土体制改革垂直以来，作为最前沿最接近群众的基层国土所，直接面对农村，矛盾繁多、任务繁重，对维护农村社会稳定、保障农民康居工程、促进农村经济发展、建设社会主义新农村至关重要。工作经费问题，纵观全国中西部地区，普遍不如沿海发达地区，大部分市县对基层国土所的工作经费是自收自支。国土资源部早在2006年就出台了六项措施，“支持社会主义新农村建设，”其中一项指出“重点加强乡镇国土资源所的建设。”笔者认为我国在国土所建设上还应当继续调研和完善。
　　4、在农村集体土地管理中除了农民建房难以管理外，还有一个“老大难”，那就是乡镇人民政府违法用地现象。他们借招商引资或办公益事业及民生工程之名违法建设，甚至还有的是“以租代征”，“光坐车不买票”或“先上车后买票”。从2005年起，国务院第15号令将正式施行，对土地违法实行卫片督查，对官员实行问责制，但至今效果仍甚微。
　　
　　二、如何避免建设无序无规划
　　
　　建设无序无规划这个问题在中西部地区最为突出。党的十六届五中全会指出，建设社会主义新农村是我国现代化建设进程中的重大历史任务。2006年中央1号文件明确规定，新农村建设包括“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”五个方面，要求“以人为本，从农民最希望最迫切要求解决的那些生产生活中现实问题入手”。通过分析这段文字我们可以知道，要符合社会主义新农村的设想和要求，是离不开科学而有前瞻性的土地利用总体规划和村镇规划。近几年我省乃至全国都在进行一大举措：节约集约用地，对土地进行整理，整合资源。
　　1、对农村宅基地进行“腾笼换鸟”搞置换，对建设用地实行“增减挂”，遵行“地尽其利，地利共享”的原则，这是国家各级政府行政为民的最好验证，既可以集约用地，又可以推进农村城镇化发展的进程，同时增加了耕地面积。最终目的是为了改善生产、生活和生态、环境，确保土地资源的可持续利用。以上这些都离不开土地利用总体规划和村镇建设规划。国土资源部在2006年出台的六项措施进行社会主义新农村建设中有三项提出“要加强农村用地规划和管理，对新农村建设示范点的土地利用总体规划修编给予优先安排，在土地利用年度计划中也将合理安排新农村建设用地，要积极推进土地整理，相关经费向基本农田保护区和土地整理重大项目工程倾斜，要提高新农村建设的能力和水平。”我们不难看出，用地建设，规划先行。《中华人民共和国土地管理法》第4条规定：“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”第36条第一款有规定“非农建设必须节约使用土地可以利用荒地的不得占用耕地、可以利用劣地的不得占用好地”。分明强调没有规划就没有节约，没有节约就没有新增耕地，这必然会畸形建设，形成恶性循环。
　　2、农村的乱搭乱建无序无规划建房，管理乱、脏、差必然给生态、环境带来不利影响。曾任国家环保总局局长的周立贤在全国土壤污染状况调查视频会上指出：“中国土壤污染总体形势相当严峻，受污染耕地占耕地总面积的十分之一以上，多数集中在发达地区，不完全统计全国目前有1.5亿亩耕地受污染。”现在土地违法用地现象“梯度西进”，农村建设及工业企业在农村建设逐年增加，环保环评均不合规，污染物排放逐年增加，加重了土壤污染的比重。
　　3、从本质上来说，土地利用规划和村镇规划主要是从社会经济发展角度考虑，为公开利益服务的，它是一种政府的公共管理行为。所以，我们国家在农村集体土地管理与规划的前瞻性和可操作性上有待加强，在规划施行过程中明显感到有的规划区不科学，准入条件不适合制约了当地经济发展，规划时间拖延太长，影响了规划的实施，目前中西部地区影响暂不明显，而在沿海发达地区，不管在城市还是在农村都曾经历“建设→规划、拆迁→再建设”这样的畸形发展。这样大大的耗费人力、物力、财力，是本末倒置，何不先行规划，再批准建设？笔者认为我们国家“规划低效论”、“规划无用论”应该加紧完善，增加这方面的法律法规，以促发展、保和谐。
　　
　　三、我国的农村集体土地管理与规划可以借鉴一些发达国家的先进做法
　　
　　1、在美国，土地资源的利用和规划，其法律法规主要有两大来源：（1）、依据联邦宪法授权由联邦、州或地方立法机构通过的法律；（2）、州、郡、市政府所颁布的行政法规。实行“分区制”是美国各地方政府控制土地利用的最主要措施，它是土地利用规划的重要基础，通过土地分区和土地细分来控制和管理土地的使用。在农村，美国同样是重点保护基本农田，防止城市的无限制蔓延。地方政府运用土地利用规划和《农业分区条例》来管理和控制农业地区的土地开发和使用。
　　2、在日本，1989年末，通过了《土地基本法》，该法的主要观念是强调“土地的公共性”――即土地的适度利用，按照计划使用土地，抑制土地投机及随着土地增值税负担也应适度增加等内容。日本20多年前的“土地神话”现已成泡影。中国的土地调控应以此为反面教材加以吸收和应对。笔者认为在我国实行土地管理为主，规划及市场配置为辅的土地优化配置策略，建立依法、依规划的管理模式非常必要。
　　高举法律法规之利剑，管好国土，让权益与规划在阳光下并行。
　　
　　（作者单位：安徽省宿松县国土局）
　　责编：周蕾
　　

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