档案销毁制度 论政府信息公开环境下档案开放制度的完善

　　[摘要]根据“公开是原则，不公开是例外”的指导思想，以信息公开的一般标准――必须公开的信息、经申请可以公开的信息、不得公开的信息这3类信息为研究的入口，以开展理论创新和在实践中寻求突破为研究路径，系统地构建与政府信息公开要求相配套的档案开放制度。
　　[关键词]政府信息公开　档案开放　制度建设
　　[分类号]G358
　　
　　1　引言
　　
　　
　　就档案开放制度建设而言，目前已形成以《中华人民共和国档案法》(以下简称《档案法》)及其实施办法为根本准绳，以《机关档案工作条例》、《档案馆工作通则》等为基本支撑的从国家法律――行政法规――到部门规章等较系统的档案开放制度体系。就政府信息公开制度建设而言，也基本形成以2008年5月1日起开始施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)――国务院行政法规为核心，以国务院所属机构的行政规章和地方性行政法规以及地方政府的行政规章为重要支撑的政府信息公开制度体系。以《档案法》为代表的档案开放制度虽然完善，但鉴于是上个世纪制定、形成并完善的，因而在形成背景、立法目的、立法精神和指导理念上的差异使其已经很难适应推进政府信息公开的要求。《条例》虽立法层级较低，但由于其立法理念、立法目的先进，其作出的一系列制度安排对档案开放制度体系的完善具有重要借鉴意义。
　　根据《条例》确定的“公开是原则，不公开是例外”的指导思想，以信息公开的一般标准――必须公开的信息、经申请可以公开的信息、不得公开的信息这3类信息为研究的入口，以开展理论创新和在实践中寻求突破为研究路径，最终系统地构建与政府信息公开要求相配套的档案开放制度。
　　
　　2　必须公开的信息
　　
　　2.1　公开范围
　　首先，《条例》第2章第9条用抽象列举的形式，规定行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；需要社会广泛知晓或者参与的；反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。
　　其次，《条例》第10条、第11条、第12条用具体列举的方式，规定了行政机关应主动公开的政府信息。
　　
　　2.2　公开期限
　　2.2.1　《条例》在公开时间期限上的具体规定《条例》第18条对政府信息公开的起始日期作出了明确的规定：“属于主动公开范围的政府信息，应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开。法律、法规对政府信息公开的期限另有规定的，从其规定”。在理论上，《条例》对于必须公开的政府信息是没有时间期限限制的；但是，在实际工作中，需要具体问题具体分析。
　　
　　当美国档案专家菲力浦?C?布鲁斯在向美国档案协会提交《我们应当保存什么文件》的报告中首次提出“文件生命周期”的概念时，其初衷在于区分文件与档案界限，控制文件进档案馆的范围。为了研究的便利，笔者在这里也引入“政府信息生命周期”的概念，目的在于区分政府信息与政府档案信息。若从政府信息能否成为政府档案信息这个角度划分，可以将政府信息划分为“不必归档的政府信息”、“必须归档的政府信息”――或称“政府档案信息”，根据《档案法》对档案的界定，划分的依据在于有没有保存价值。政府信息生命周期是指政府信息从形成到最后销毁或作为政府档案信息永久保存是一个完整的过程，这是政府信息运动及其发展变化的规律。政府信息生命周期的流程可以如图1所示：
　　由图1可知，其一，在“公开范围”内的“不必归档的政府信息”是没有利用时间期限限制的，直到政府信息销毁；其二，在“公开范围”内有保存价值的政府信息一旦进入档案馆(室)保管阶段，则政府信息变成了“政府档案信息”，而这部分政府信息的开放就要受制于现行档案开放制度关于档案开放期限的规定。
　　2.2.2　《条例》在公开时间期限上的具体规定不能与档案开放期限实现有效衔接 如上所述，在“公开范围”内的“政府档案信息”的开放要受制于现行档案开放制度关于档案开放期限的规定。我国《机关档案工作条例》第13条规定：“机关文书部门或业务部门一般应在第二年上半年向档案部门移交档案”。也就是说，我国的政府信息自形成之日起至次年的6月30日止，经过归档程序即进入了机关档案室；由于我国的归档制度在归档时间上的这一刚性规定，使得很多具有现行价值的政府文件也进入了机关档案室。机关档案室除了为本机关提供利用外，我国《档案法》并没有赋予其开放政府现行文件、半现行文件的权利。从政府信息保存主体来说，在归档前，政府信息是由政府机关自己保存的；归档之后，这些政府信息归于各级各类档案机构保存。然而，如果按《档案法》第19条、《档案法实施办法》第20条的规定，由于政府信息已经归档，是“政府档案信息”，则必须要遵守《档案法》及其实施办法有关向社会开放期限的规定――自形成期满30年才能对外开放(特殊情况除外)。
　　这就造成在“公开范围”内的“政府档案信息”的法定有效期仅为自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日至次年的6月30日止。换言之，从档案开放角度看，自形成或者变更之日起20个工作日至次年的6月30日止的可以公开的政府信息一旦经过归档程序进入了档案部门，就不属《条例》的调整范围而属《档案法》的规范范围，这就会造成在1年前可以公开的政府信息在1年后就因成了“政府档案信息”而不能开放，并且法定有效开放期要到30年后。
　　
　　2.2.3　矛盾的解决路径　以必须公开的信息、经申请可以公开的信息、不得公开的信息这3类信息为依据，“公开范围”与“开放期限”的关系如图2所示：
　　按照“层层剥笋，擘肌析理”的方法，笔者以为，矛盾的解决有如下几途：①政府信息在“公开范围”同时又在档案“开放期限”内。若《条例》规定的政府信息“公开范围”与《档案法实施办法》第20条第3款――“经济、科学、技术、文化”类信息相符，则在政府信息公开时间期限上的具体规定可以实现与档案开放相关规定的有效衔接，即政府信息公开与档案开放在现有法规体系下可以有效地衔接。②政府信息在“公开范围”但不在档案“开放期限”内。若是在《条例》第9条、第10条、第11条、第12条列举的可以公开的政府信息，但不属于《档案法实施办法》第20条第3款――“经济、科学、技术、文化”类信息，则政府信息公开与档案开放在现有法规体系下就不能实现有效地衔接。这时应该适用《档案法实施办法》第20条第2款。换言之，可以公开的政府信息经过归档程序后即进入机关档案室，需要“自形成之日起满30年向社会开放”。
　　如何解决政府信息在“公开范围”但是不在档案“开放期限”内这一矛盾呢?
　　?根据政府信息公开环境下档案开放的实际对档案开放制度作一些可行性修改。鉴于修改《档案 法》成本较高和周期较长的实际，在理论上，对于现实中亟待解决的问题可以采取暂时修改《档案法》及其实施办法的相关条款。尽管《条例》的立法层级较低，但其作出的一系列制度安排是长期的实践探索和理论创新的成果，因此，这些符合时代要求的实践探索和理论创新的成果完全能为修改《档案法》有关条款所吸收。在修改的条款中明文规定，凡《条例》中规定的“必须公开的信息”，即使经过归档程序亦可以列入随时对外开放的范围。
　　?完善现行档案开放制度。依据《条例》的先进立法理念，确定政府部门的内部机构――政府档案信息的保管者为政府档案信息开放的主体。原因如下：其一，在机关档案室保存阶段，尽管《档案法》并没有赋予其开放政府档案信息的主体地位，但是，可以借鉴《条例》的立法思路，将政府机关档案室列为档案开放的主体，并规定机关档案室开放档案的范围、条件、程序、法律责任和救济手段，避免政府机关以机关档案室无义务开放为由将政府信息提前“档案化”而不予开放。其二，确定政府部门的内部机构为政府档案信息开放的主体也符合国际惯例，国际上除普遍把政府部门作为政府档案信息开放的主体外，还将政府部门的内部机构作为政府档案信息开放的主体。在我国主要是机关档案室应成为政府档案信息开放的主体之一。
　　?从空间边界上看，将现行各级各类机关档案室全部成建制地改为“机关文件中心”，则《条例》规范下可以公开的政府信息在进入“机关文件中心”后――省级及以上机关在20年、省级以下机关10年内――仍可以对公民公开；因为，根据我国《机关档案工作条例》和《档案馆工作通则》的规定，省级及以上机关的档案在本机关保存20年、省级以下机关的档案在本机关保存10年才向同级档案馆移交。这样，可以实现政府信息公开与档案开放两大制度体系间的有效衔接与协调。从时间边界上看，将《条例》调整的时间范围由“归档”延伸到“移交”，如此，也能解决上述两大制度体系之间的有效衔接与协调问题。因为，《机关档案工作条例》属于部门规章，修改规章的成本较低、周期较短，可行性较大；同时也是档案部门与时俱进的需要。
　　
　　3　经申请以公开的信息
　　
　　经申请可以公开的信息的开放期限如图2所示，涉及到“自形成期满30年”和“30年以上”的政府档案信息。为减少政府机关不必要的信息公开成本，立法中专门就特殊需要的信息披露问题作出了规定。《条例》第13条规定，除行政机关主动公开的政府信息――即上述的“必须公开的信息”外，“公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息”。但是，这种信息的获取必须采取书面形式申请，而且要缴纳相关费用，不是无偿获得。
　　《条例》关于政府信息经申请公开制度对于档案开放的启示在于：其一，借鉴《条例》的经验，结合我国档案开放的实际，从政府档案信息经申请开放的申请权人、申请对象、申请标的、经申请开放的程序等方面构建政府档案信息开放制度体系。其二，《条例》设置了政府信息公开监督和保障制度。我国档案法规在开放利用档案司法救济方面的规定明显薄弱，在规定行政机关档案室、国家档案馆、档案行政管理部门享有档案开放决策权、决定权的同时，没有规定解决诸如档案应该开放而没有开放等问题的申诉程序，也没有规定对违反档案开放法规的单位和个人的处治办法，这是法律的缺位与保障的缺失。因此，在完善政府档案信息开放制度体系时，应借鉴《条例》关于救济制度的创新之处和成功经验，建立“经申请开放档案的救济制度”，同时，这也是修改《档案法》的题中应有之义。
　　
　　4　不得公开的信息
　　
　　不得公开的信息的开放期限如图2所示，涉及到“自形成期满30年”和“30年以上”的政府档案信息。根据《条例》的规定，在我国不得公开的信息主要有3类：一类是涉及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的信息(《条例》第8条规定)；二类是涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的信息，未经权利人或者行政机关同意，不得公开(《条例》第14条规定)；三类是涉及国家外交、国防、社会管理等敏感信息，未经批准不得公开(《条例》第7条规定)。《条例》关于不得公开的政府信息制度对于档案开放的启示在于：
　　
　　4.1 建立健全政府档案信息开放和豁免开放的范围制度
　　法律通常要求政府同时扮演两种角色：一方面履行提供政府信息的法定职责，依法主动或者依法申请向公众或者特定主体提供政府信息；另一方面又要求政府承担法定的保密职责，限制或者禁止公开部分政府信息。因此，《条例》设置了政府信息公开和豁免公开的范围制度。《条例》明文规定了上述3类信息的豁免公开。《档案法》也规定，在档案开放中存在两个方面的“例外”，一是档案开放“不得损害国家安全和利益”(《档案法》第22条)；一是档案开放“不得侵犯他人的合法权益”(《档案法》第22条)。但是，鉴于我国《档案法》及其实施细则的立法指导思想强调的是保护与保密，因而，与《条例》相比其缺陷显现无疑：其一，没有如《条例》那样具体列出开放和豁免开放的范围；其二，没有如《条例》那样构建“必须开放的档案、经申请可以开放的档案、不得开放的档案”系统的开放范围以及相应的制度安排。
　　
　　4.2　建立健全政府档案信息开放的保密审查机制
　　依据《条例》的立法精神，建立健全政府档案信息开放的保密审查机制，明确审查的程序和责任。其一，对于涉及到的政府保密档案信息，在开放前应当依照《保密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟开放的政府档案信息进行审查；其二，开放主体对政府档案信息不能确定是否可以开放时，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定。
　　
　　4.3　建立健全政府档案信息开放例外的权衡制度
　　美国一家联邦地方法院在1970年对《信息自由法》的目的进行总结时强调：“信息自由成为规则，而保密成为例外”。规定信息公开的例外情形是在尊重知情权与避免信息公开而导致危害两者之间进行权衡的结果。尽管开放主体不得开放涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息，但是，经权利人同意开放或者行政机关认为不开放可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以开放。档案信息开放例外的权衡制度的建立，一方面能最大限度地开放政府档案信息、为公众提供尽可能多的公共服务；一方面能有效防止开放主体滥用保密权力的倾向和行为。
　　
　　4.4　建立健全政府档案信息开放的协调机制和及时鉴定制度
　　档案行政主管部门、保管部门应与保密主管部门及档案信息的形成单位建立秘密档案的定秘、降秘、解密的协调机制，使档案设密的范围、密级的划分标准、定秘降秘解密的协调机制等更加制度化、常态化、可操 作化。为此，必须形成秘密档案定秘机制的合理化；降秘、解密机制制度化、可操作化；推动可供开放的馆藏档案数量的清点，加快欠帐已久的到期开放档案的鉴定工作。
　　
　　5　结论
　　
　　在宏观层面上，以《条例》为核心的政府信息公开制度体系，对以《档案法》为核心的档案开放制度体系的完善问题上的启示具体表现在：
　　?修改《档案法》和《保密法》的基本思路应与《条例》的立法精神相协调。确立“以开放为原则、以不开放为例外”的指导思想，从“只有法律授权才开放”转变为“法无禁止即开放”；同时，明确在特定时期内不能开放档案的范围，建立依申请开放档案的机制等。
　　?转变立法观念。目前，我国现有的档案开放制度多是从信息安全、信息保密角度来构建的，而从信息开放角度来立法的还是空白。现行档案开放制度多是讲政府档案信息在什么样情况下不能开放；而信息公开制度主要倡导信息应尽可能地公开。因此，构建完善的档案开放制度，必须转变立法观念，调整立法思路，使之适应现代信息立法的基本趋势。
　　?档案开放例外规定应当遵循法律保留原则，法律应当对不开放档案的范围、期限、条件、决定主体、判断标准、决定程序等作出明确规定，尽量不给开放主体留下裁量空间。
　　?档案开放例外规定应当服从法律优先原则，禁止下位法扩大上位法的例外性规定，尤其是要防止地方制定的规章、其他规范性文件等随意扩大法律规定的例外情形。
　　在具体实践层面上，从某种程度上说，《条例》颁布实施之日，即是我国政府信息公开立法在理论上正式进入立法机关的议事日程之时；但作为法律形式的《政府信息公开法》的出台还需时日。因此，政府信息公开环境下档案开放制度的完善就必须从《档案法》和《保密法》等法律法规的修改开始。从制度设计的内容构成和功能来看，较为完备的制度体系应该设立两方面的内容：一是基本内容条款；二是保障条款。前者明确制度所调整的主体、客体及其相互关系和行为规则，是制度设计最核心的基础部分；后者则发挥着保障这些调整措施和行为规则得以顺利实施的功能。
　　
　　5.1　基本制度的完善
　　依据《条例》必须公开的信息、经申请可以公开的信息、不得公开的信息，构建起“必须开放的档案、经申请可以开放的档案、不得开放的档案”系统的开放体系以及相应的制度安排。具体而言，即建立起“0时限、10年、20年、30年、30年以上”的与政府信息公开制度体系无缝对接的档案开放制度体系。
　　?实现“必须公开的信息”与“必须开放的档案”对接。可以先明确规定信息公开制度中的“必须公开的信息”为“O时限开放”的档案，或如《档案法实施办法》所表述的“随时开放”的档案。
　　?实现“经申请可以公开的信息”与“经申请可以开放的档案”对接。
　　?实现“不得公开的信息”与“不得开放的档案”对接。依据我国《国家秘密保密期限的规定》，统一档案封闭期和政府信息保密期规定，使“一般应当自形成之日起满三十年向社会开放”的时限要求更加明朗化，将形成后不能随时开放的档案明确范围，列入开放的例外之中。
　　
　　5.2　保障制度的构建
　　在完善档案开放制度时，不仅要有效弥补两者制度体系上的“断层”，还要充分考虑利用者的权利，防止出现权利“真空”，因此，在制度设计时要有相应的监督和保障制度：①开放主体作出不予开放的决定，必须遵循法定程序，持之有据，并承担说明不开放理由的举证责任；②完善政府档案信息开放的责任追究机制，建立健全行政监督、行政复议、行政诉讼、国家赔偿等权力监督与权利救济机制，维护公民依法获得政府档案信息的合法权益，监督和保障开放主体依法履行提供政府档案信息的法定职责，追究随意缩小开放范围、不全面履行开放政府档案信息法定职责的法律责任。

相关热词搜索：完善 公开 开放 论政府信息公开环境下档案开放制度的完善 如何完善公务员制度 完善政府