公开原则和保密规定:信息公开保密审查的原则和内容

　　●车耳商旅滋味● 系列之二十二 　　 　　今年五一节期间听到了一个让我备感振奋的消息，那就是国务院公布了行政公开的规定，这个规定是顺应时代潮流的。 　　实际上，在３月召开的两会上，人大代表对如何加快政务公开立法、依法健全政府信息发布制度、完善各类公开办理制度、提高政府工作透明度等，就表示出格外的关注。福建代表团的３０多位代表，还联名向大会提交了议案，建议尽快制定行政公开法。
　　代表们在议案中指出，行政公开制度是现代法制社会的必然要求，它会促使政府树立勤政廉洁、务实高效、公开透明的形象，而普通公民也有知情权和参政权。然而，我国目前的行政公开实践缺乏的东西太多。首先缺乏统一的法律规定，就是说我们建国将近６０年却没有一部行政公开法。其次是行政公开的主体与对象范围狭窄，而且行政公开的程序也不健全。在这一点上，我们来看看美国人是如何做的。
　　
　　行政公开的原则
　　
　　美国在行政公开这件事上至少公布了四个法令。最早的是１９４６年颁布的《联邦行政程序法》，以后依次是：《信息自由法》（１９６６年），《联邦咨询委员会法》（１９７２年），《阳光下的联邦政府法》（１９７６年）。就是说，在我们类似法律一无建树的６０年间，美国人已经完成了行政公开的理论建立和实践操作。
　　１９４６年颁布《联邦行政程序法》的意义深远，它规定的行政制度影响了以后的美国国内法律制定，甚至影响了世界其他国家的法律。其中的公告制度规定，美国政府的规定、意见、命令和官方纪录都应该向公众公布，让人民了解以便提供意见和建议，这为以后的行政公开制度埋下了伏笔。而它规定的另一个听证制度，则为其他国家包括目前的中国所仿效，许多国家都已经把听证视为执政的正当程序，把民众对政府行为的参与作为民主国家的象征。
　　２０年后，美国人的法律又向前迈进了一大步。这就是１９６６年的《信息自由法》、１９７２年的《联邦咨询委员会法》和１９７６年的《阳光下的联邦政府法》的制定和颁布。《信息自由法》是美国历史上第一次明确了公民具有使用联邦政府信息的合法权利的重要法律，颁布后几次修改。１９８６年美国国会又一次对其进行了实质性的修改，在新的版本中进一步明确了政府应该公开的数据和信息。
　　所有这些针对政府行为的法律的中心思想是，除了一些特别规定保密的文件外，原则上所有政府信息都要公开。因为政府信息属于公共所有，所有人都有获得公共产品的权利，这种做法被称为行政公开。以上三个法律改变了以往政府对文件保密的态度，它起到的作用是划时代的。
　　
　　政府保密的规定
　　
　　出于更有效地监督政府的考虑，美国国会甚至成立了一个“减少并保护政府秘密委员会”。这个委员会认为，只有减少（而非增加）政府秘密的数量才能有效保护真正的政府秘密，才能置行政机关于公众监督之下。为此，不能任由政府秘密信息随意增长，从而增加保密的成本和难度。它规定，只有九类信息是可以保密不予公开的，其中包括：国防和外交领域的信息、政府内部行政人事信息、贸易及金融信息、执法中的部分信息以及油井地质等方面的信息。
　　为了保证信息公开，美国还实行了定密官制度和定密制度。根据这个制度确定出美国政府的秘密文件中，除去中央情报局和国防部文件这两大块无论在哪个国家都被视为情报机密而不能泄露外，其他政府部门所占的保密文件加在一起不到５％。其中美国政府最重要的机构――国务院的机密文件只占约２％，司法部只占１％。因此可以说，几乎所有政府文件都是公开的，这是美国行政公开的一个非常重要的指标，其透明度不仅比亚洲国家，甚至比那些法律健全、历史悠久得多的欧洲国家都高很多。
　　美国国会令人印象深刻的立法还不只这些。美国在上世纪７０年代通过了一个《版权法》，以期保护信息拥有人的利益，但在这个法律中却明确禁止联邦政府机构对自己的工作成果拥有版权。就是说，个人的发明创造应予以奖励和保护，因为那是私有财产；而政府的发明创造无需奖励也无需保护，因为那是公有的，是属于整个社会的。
　　
　　信息公开和信用制度
　　
　　行政公开化原则对于我国目前亟待建立的信用制度非常重要。这是因为，无论个人信用报告还是企业评级，都要从政府和社会机构获取信息，否则就会成为无米之炊。大量公开的政务信息，为信用服务公司收集与信用有关的政务信息提供了重要来源。
　　规范信用管理的法律、规范个人隐私的法律、规范政府信息的法律等这三类法律的公布，划清了信息公开原则和保护国家机密、企业机密以及个人隐私的界限。信用报告公司可以在这个基础上合法地收集消费者的信息，并把它变成商品出售。政府部门则有义务向这些公司提供信息，包括工商注册、税收和统计资料以及法院的判决等。
　　其实，在美国人之前，奥地利于１９２５年、西班牙甚至在１８８９年就有《行政程序法》，但其影响力就是没有美国人的大。
　　所以说，美国人不仅在信用制度的实践、而且在信用制度的理论上都走在了世界的前面，因此美国才有世界级的征信公司，世界级的评级公司，世界级的法典。时至今日，消费者的信用报告在美国成了比中国人的人事档案还重要、在生活中不可或缺的东西。
　　
　　解密的理念
　　
　　美国法律还规定，即使国家机密文件，５０年以后也要解密，向公众开放。这是因为，秘密文件是有时效的，一个时期的秘密到了另一个时期就失去了其神秘的色彩，也失去了保密的意义。
　　假如说行政公开的理念是政府秘密的东西越少越好的话，那么解密的规定就是让这种秘密随着时间流逝最好趋于零！因为只有这样，人类的共同资源才会有效利用，社会交易成本才会最小。想想看，如果政府文件都保密的话，那么历史学家就只能杜撰，疑团的解开只能依靠猜测，人类就会频繁重复以往的错误。
　　那么，解密会让政府受到伤害或威胁吗？至少美国人不在乎这一点。
　　几年前我在美国工作期间，当地报纸披露了美国中央情报局关于中国西藏问题的绝密文件。我这才了解到，当年美国人如何在西部秘密营地训练“藏独”分子、又把他们空投至西藏结果被解放军抓获的故事。前些日子披露的解密文件则指出了一些细节――美国国防部鹰派曾经在上世纪５０年代提出使用核武器轰炸中国福建省的建议，但被当时的总统艾森豪威尔拒绝。
　　如果说文件泄露会影响国家安全的话，那么美国中央情报局则无法阻止这些文件在规定的时期后公布于众。这些公布的文件证实了很多我国当时的判断，比如“美帝国主义亡我之心不死”这句很多人少儿时就耳熟能详的话。
　　与中国的人事档案暗无出头之日相比，解密的时效规定确实是一个了不起的法律。
　　
　　让秘密越少越好
　　
　　相比之下，我们的机密文件实在太多，以至于一些研究人员从公开材料中引用的资料上报后居然成了机密文件！
　　尤其是在互联网日益普及的今天，许多研究材料都可以在网上搜到，一些政府网站门户开放，让所有人都可以阅览里边的内容。这是行政公开的一种延伸，如果没有资源共享的理念，也不会有互联网这种平台。不要忘记，互联网创建者和在全球的推广者也是美国人，而且还是从美国军方开始的。这种人类资源共享的理念值得我们深思。
　　如果这种理念不够深入人心，不能使全世界各类政府、公共机构、私人公司以至于个人公开信息的话，那互联网本身也会成为无米之炊，人们也就没有今天这样每天上网的冲动了。所以，从互联网上下载的东西最后竟成了机密文件，至少让人觉得荒唐。
　　比如我们的人事档案，如果根据行政公开和资源共享的原则，将人事档案的部分内容让本人知道、并披露给银行信用部门分享的话，那我们个人信用体制就会充实很多内容。美国这方面做得就很好，它的个人信用档案有点像中国的人事档案，每个消费者都有一个。不同的是，它的信用档案可以给个人看（当然要付费购买），同时还可以应本人要求，信用报告公司对个人信用档案的负面内容有责任进行修改，纠正错误的信息，并在七年后、最多十年的期限内彻底地消除个人的负面记录，给人以重新做人的机会。个人信用档案同时成了一个流行产品，每个银行和信贷机构都可以购买。于是，消费者欠款不还的记录就无处藏身，糟蹋公共储蓄的现象就能得到遏制，社会道德意识就能得以提升。
　　
　　政府信息具有公共属性，因为它是为社会服务的。所以，行政公开法的制定原则不应该仅仅是规定公众有多大程度的知情权，而是在确定哪些东西确实应该保密后，将其余的所有信息都公布于众。就这个意义上讲，我们还需要一个由公众参与的定密制度。我们应该确定机密的级别，而不是像现在这样以人的级别看不同文件。如果机密材料与其无关，官再大也不应该看！
　　个人信息也具有一定的公共属性――如果它涉及公共利益的话，事实上，在许多方面它的公共属性往往大于其个人属性。信用档案是如此，人事档案也是如此。我们不能、也无权封存自己的历史！
　　
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