三亚“自主拆迁”模式再思考:三亚清水湾房价

　　三亚“自主拆迁”模式向由市场机制解决拆迁问题的理想方向上迈进了一步，尽力避免滥用公权力解决问题。但政府在组建拆迁公司、进行拆迁费用评估中的作用仍很明显。 　　月川社区是三亚最大的一个城中村。从主街道走进去，一路所见是一栋接着一栋的出租屋，楼下的杂货店、廉价服装店、小吃店、手机营业部、菜市场，以及来来往往的人流，一切都显得杂乱而平静，这里的风貌和全国其他地方的城中村并无不同。
　　曾几何时，这里却曾经是海南乃至全国都闻名的拆迁“钉子村”，十几年间因为拆迁问题发生过多次警民冲突。而自2007年6月，三亚市政府在这里试点拆迁新模式，似乎经改变了这里拆迁难的旧事，久征不下的两块分别为196亩和12.93亩的土地的拆迁在几个月内都完成了。据月川居委会党支部书记林世耀介绍，“强制拆迁”已经转化为“自主拆迁”，“要我拆”已经变为“我要拆”了。那么，这些变化是如何发生的?拆迁新模式有助于解决全国各地普遍存在的拆迁难现象吗?
　　
　　让利于民新拆迁
　　
　　月川社区是三亚最大的城中村，位于三亚的主城区。常住人口有900多户、3500人，另有4万多流动人口在此租房居住。据林世耀介绍，这里的常住人口80％以出租房子为生，其余的打打零工。
　　自1986年三亚成为地级市以来，政府对月川的征地拆迁就没有停止过。征地的模式一成不变：政府出面征地，由拆迁公司进行拆迁。到目前为止，月川90％的土地已经征完。而补偿的标准一直偏低，最低的甚至只有3块钱一平方米，高的也就1000多元。
　　
　　持续20多年的拆迁，在月川的居民中间引发了强烈的不满和反弹。多数居民感觉心理不平衡：本来是我的地，政府转手就能得几百上千万，自己却只得到几千元的补偿；另外，地征了之后，居民们失去了房屋出租的收入，生计无着。在此情况下，月川发生过多次因为拆迁引发的冲突和对抗：1993年，有上百人集体上访；1994年11月11日，又因拆迁问题发生过数百人参加的大规模警民冲突，正是这次冲突让月川名声大噪。
　　冲突的结果是，月川居委会对面的那12.93亩地，从1994年到2004年的10年间，三亚市委、市政府近10次试图对该地段进行拆迁改造，均因补偿价格过低受到当地群众的强烈抵触而流产；市行政中心要用的196亩，也因同样的原因久征不下。
　　从2006年开始，随着三亚土地资源利用矛盾的日益突出，对包括月川在内的旧城改造再次提上了议事日程。时任三亚市常务副市长的严之尧(2008年2月调任海南省国土资源厅厅长)认为，多数的老百姓并不反对拆迁，主要还是补偿不到位。开发商要求的是尽可能低的拆迁成本，而居民要求的是符合市场价值的合理补偿，两者博弈的结果常常都是被拆迁人的权益受到损害，这是被拆迁人对拆迁抵触的主要原因。而被拆迁人无法理解自己财产自己无权处置的做法，感觉到自己的“主人翁”地位未得到尊重。这种心态一定会引发被拆迁人对政府产生不信任甚至是对立情绪，这种敌对情绪还非常容易引起社会群体的同情和支持，导致政府处于被动的地位。
　　严之尧到三亚各地进行调研。他意识到，拆迁只有照顾到老百姓的利益才会比较容易做，而开发商的趋利性决定了由他们主导的拆迁不可能保障老百姓的利益。他设想以居委会和村民出资成立拆迁公司，自己拆迁自己，地块中标公司将合理的拆迁费用支付给这个拆迁公司，盈利由拆迁公司和参股居民按股份分红。而由于月川社区的特殊性，严决定新模式的试点从这个最难的“钉子村”开始。
　　2007年6月，由月川居委会和村民出资的三亚河东月川开发建设有限公司正式成立。注册资金50万元，居委会占有30％的股份，另外下辖的7个居民小组则按人口的不同分别占有剩下的70％股份，居委会的每一个居民都成了拆迁公司的股东，享有参与管理和收益的权力。
　　拆迁公司成立的“第一炮”就是协助政府征用了长期以来无法征下来的市行政中心用地196亩，涉及的140户居民在3个月内全部拆迁完毕。据林世耀介绍，这块地原来是居民居住的地方，也是黄金地段，地价本可达到500TY／亩，但由于是政府用地，月川公司并没有得到多少利益，相关的居民也只是得到了每平方米1050元的补偿和安置住房。
　　被媒体广泛报道的是居委会对面12.93亩土地的拆迁补偿，这是月川公司的第二笔业务。涉及户籍居民仅80户300多人，但在此居住的外地人口却有近1900人，拆迁面积约2.1万平方米。
　　经过几轮评估，政府、竞标单位和居委会均认可了拆迁安置费大约为2731万元，而在随后的2007年10月29日下午，这一试点地块的地价款从39万元／亩挂牌，最后以2220万元／亩成交。地价款加上拆迁费用，竞标成功的铭远公司拿下这块地花了5000余万元，平均每亩431万余元。
　　后来，铭远公司经过比较，决定把拆迁工作交给月川公司来完成，后者承诺按2731万元承包拆迁，并在120天内完成地块拆迁安置工作。拿下拆迁项目后，月川公司立即开始进行广泛宣传，采取分工包点负责的做法，不集中开会，而是利用好友、亲戚，不分昼夜，深入每家每户做工作。在实际操作中，想尽一切办法，利用各种关系，先从自己的亲人、朋友和村里威信较高、能起带头作用的村民人手做起，做好一户丈量一户，然后进行公示、算价、赔偿付款、拆迁。种种努力之下，这块地的拆迁工作在一个月后就完成了。
　　
　　喜与忧
　　
　　在拆迁结束后，根据三亚市的有关规定，政府将土地拍卖获得的地价款的80％也返还月川居委会，只留下20％作为城市规划和绿化的费用。再加上2731万元拆迁补偿款扣除了支付给居民的货币补偿后的余额，月川公司在此次拆迁中获得了2000万左右的收益。
　　对被拆迁的居民来说，他们获得的拆迁补偿还和过去一样，是1050元／平方米，但月川公司在拆迁完成以后，在原地块的一部分建设原居民的安置住房、出租铺面，一套住一套租，原居民的生计没有受影响，居住条件也得到了改善。出租铺面、出租屋的产权则归居民所有，统一由月川公司进行经营管理，居民分取红利。
　　至于为何要进行统一管理，林世耀认为，以前租住在这里的流动人口多是拉水泥的苦力、清洁人员等，工作不稳定，每月收入二三百元，“素质很低”，带来了治安等一系列隐患，也影响了村容村貌，进行集中管理是为了改变“最好的土地上建着最差建筑”的状况，吸引高层次的租客，改变城中村的面貌。
　　另外，月川公司还在原地块上建了一个农贸市场，每年有400万左右的收益。2007年年底，月川公司的每个股东得到了800元的分红。目前，月川社区居委会已将500万元作为村民补贴养老基金专款专用存入银行账户，每月给原籍月川村民60岁以上的老人发给100元，今后逐步增加。现已给171名老人建立了 补贴卡，按时发放。
　　在林世耀看来，以上两次拆迁的成功，主要是因为政府不再和一家一户的被拆迁户打交道，转而交给地块所在居委会办的拆迁公司。而这种公司运作拆迁事务，最大的优点是人头熟、地面熟，哪一家的违章建筑是什么时候建的，怎么建起来的，是否应该付给拆迁补偿，他们往往比政府部门更清楚，因此容易化解矛盾；另外，居委会中每个居民都是公司平等的股东，这样就把居委会每个居民的利益与旧城改造捆绑在一起。
　　严之尧则告诉记者，以前的拆迁都是交给开发商包干，他们能不能做好拆迁，百姓愿不愿意接受他们的拆迁，都是未知数。虽然按照规定，拆迁公司必须通过竞标获得拆迁项目。但实际上，一般都是与政府关系密切、有能力调用警力的公司才来竞标，并不是真正的市场竞争。而这些公司先期已经支付了与政府来往的成本，往往都会最大限度压低被拆迁户的补偿标准，从而引发各种矛盾和对抗。现在，“三亚拆迁模式”政府零收益，被拆迁户得到了最大补偿，自然能够实现和谐拆迁。
　　严还认为，“三亚拆迁模式”实现了居民、政府、企业的多赢：居民在原地安置，并获得部分商业地产用作长远发展的可靠保障；政府减少了行政成本(超脱于具体繁杂的拆迁事务，避免了大量的上访和纠纷调处工作)和财政成本(不需要无偿划拨的安置土地)，并且得到无争议的土地储备；潜在的开发商可以通过公开竞标获得土地使用权，不用纠缠于繁杂的拆迁事务，可以一心一意谋求主业的发展。
　　尽管三亚拆迁的新模式得到了广泛的好评，但不同的声音也不是没有。有媒体便质疑居委会主办的拆迁公司是否具备拆迁资质?是否有拆迁许可证?林世耀认为，居委会拆迁公司是新事物，人们不应该过分求全责备，中国近几十年的许多改革在最初的时候都是不合法的，但后来都得到了认可。目前海南省和国家建设部的官员正在研究这种拆迁新模式，不久就会有说法。
　　今年2月，月川社区居委会在《三亚晨报》发出了一则醒目的公告，凡1985年后，未经市政府和该社区居委会同意出具土地使用证书，私下非法买卖土地建房者，今后市政府扩建、征地、拆迁将不予安置赔偿。这个公告实际上暗合了月川在此次拆迁中对违章建筑不予补偿的做法，而这种做法在一定范围里引发了强烈反弹：毕竟他们当初买地建房是付了钱甚至得到默许的，现在却血本无归。
　　据林世耀介绍，由于月川地理位置优越，近些年许多人从城内跑到村里非法购地建房，甚至猖狂购地抢建，以图获取政府拆迁赔偿，致使月川社区在近几年违章建筑达15万平方米。而根据严之尧的计算，如果要对全三亚的违章建筑都进行补偿，政府为此要多支付40到50亿元。严还认为，国家规定农村土地不能买卖，外人在城中村私自买地建房本来就是违法，不进行补偿是为了维护国家法律的尊严，引导人们依法办事。
　　而被拆迁居民意见最大的，是货币补偿标准与市面价格偏差较大。据国家统计局三亚调查队调查显示，今年1月份三亚市新建房的住宅均价为8416元每平方米，同比涨9.7％；高档住宅的均价为每平米14896.18元，同比涨14％。在物价飞涨的今天，还1以2005年的1050元一平方米拆迁补偿，价格明显太低。虽然月川公司在附近建了新住宅给他们，但其中巨大的差价仍让一些居民心理不平衡。
　　
　　能否推广?
　　
　　鉴于月川社区创新城市拆迁模式取得顺利进展，并见实效，目前河东各社区均效法月川社区的做法，纷纷成立了类似的拆迁公司。
　　2008年1月，海南省委书记卫留成等海南主要领导先后在新华社报道的《三亚旧城拆迁坚决让利于民》一文上作了重要批示。省政府办公厅组织省建设厅及省国土环境资源厅组成调研组，于2008年2月中旬就三亚市旧城拆迁改造工作进行了调研。在3月份完成的调研报告中，调研组建议通过特区立法使“三亚拆迁模式”法制化，依法规范海南的“城中村”拆迁改造行为；并建议向建设部上报，争取全国推广。目前，国务院法制办和建设部的调研组也来到了海南，专程了解新拆迁模式的运作情况。
　　对于三亚的拆迁新模式，中山大学政治与公共事务学院的副教授朱亚鹏认为，这是三亚政府在努力解决拆迁这个全国性的难题，是一种创新的尝试，在很大程度上保护了居民的利益。虽然不一定全部都很好，但值得提倡。
　　朱也认为这种模式创造了，一种多赢的局面：政府避免了传统拆迁方式可能造成的负面政治后果；对开发商来说，虽然拆迁公司是半指定的。在这一点上有一定束缚，但并没有增加拆迁成本，何乐而不为?而居委会则提高了权威，也争取到了利益；居民个人的讨价还价能力有限，组织成公司就能为自己争取到更多的好处，处境比以前好了。而且有居委会主导的拆迁不会很强硬，倾向于说服引导，也对居民有利。
　　更重要的是，这种拆迁模式向由市场机制来解决拆迁问题的方向上迈进了一步。发达国家的拆迁主要采用民事谈判的方式，让开发商和居民平等谈判，政府进行监督仲裁，不会动用公权力偏袒某一方。有一户不同意就不能拆。即便是为了公共利益必须进行的拆迁，也要经过严格的仲裁或法律程序。
　　但在我国，政府通常强力介入拆迁的过程，和开发商结成利益共同体。这集中表现在《拆迁管理条例》的一些规定对拆迁人与被拆迁人的保护手段上具有不公平性，让被拆迁人没有安全感。比如，如果开发商和居民就拆迁补偿达不成协议，可在1个月内提请仲裁，在3个月内起诉，但在这期间，拆迁不中止。这样一来，即便居民后来胜诉，房子也早没了：而开发商如果擅自拆迁，只进行警告和每平方米罚款20－50元的处罚，这样的力度根本构不成对开发商野蛮拆迁的有效制约。
　　因此，朱亚鹏认为，三亚的拆迁是向理想模式迈进的一步，但政府在组建拆迁公司、进行拆迁费用评估中的作用仍很明显，未来还是要尽可能弱化政府的角色，突出居民自身的作用。同时对不合时宜的拆迁条例进行修改，保护居民在拆迁中进行集体谈判和协商的权利。
　　另外，居民在拆迁中得到的好处主要由居委会主导的拆迁公司掌握，这就对居委会的管理能力提出了很高的要求。要防止少数人垄断权力和利益，产生新的损害被拆迁人利益的问题。

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