德国默克尔政府的外交政策调整:德国总统与总里谁权大

　　德国总理默克尔自2005年上台以来，已走访了很多国家以及欧盟和北约总部，作为欧盟轮值主席主导了两次欧盟峰会并以东道主身份主持了海利根达姆8国集团首脑会议，外交上显示了一些“新意”和“调整”。
　　
　　德国外交战略调整的背景
　　
　　联邦德国从阿登纳总理开始，外交政策上历来保持着两根支柱:一是融入和推进欧洲一体化，借重欧盟统一大市场促进自身经济发展，并在欧盟框架下发挥大国作用；一是同美保持结盟关系并发展跨大西洋友好合作，以保障自身安全和欧洲政治稳定，并共同维护和扩展西方的社会政治制度和价值观。历史经验表明，每届联邦政府的政策取向，既要保持一定的政策连续性，又都打上新总理的个人烙印。默克尔政府外交政策的“新意”和“调整”，正是与默克尔本人的特点及其上台时面对的形势密切相关。
　　首先，默克尔是德国统一前东德统一社会党政权的“造反者”，她虽不是西方意识形态的产儿，却完全适应并严格按照西方的意识形态行事，有一种亲大西洋的心态；她是自然科学家出身，有办事认真、严谨、务实和执着的特点，但也有接受新事物的能力。
　　第二，德美战后形成的传统友谊因伊拉克战争而严重受损。施罗德总理公开反对美国发动伊战，拒绝派兵参与军事行动，甚至在北约组织内反对向土耳其支持伊战提供协防，导致布什总统质疑德国的“诚信“，与施罗德互不信任。
　　第三，由于法、荷两国公民投票否决欧盟宪法条约，欧盟一体化进程陷入深刻危机，各国政治决策者对制宪前景进入反思，对如何解决宪法危机一筹莫展，公众对欧盟的认同感也急剧下降，加上法、英两国领导人都面临更迭，欧洲缺少不负众望的政治领导，欧盟的国际地位不看好，甚至出现了“欧洲衰落”的情绪。
　　面对上述困难而错综复杂的情势，默克尔政府在对外政策方面，做出了一系列调整。
　　
　　修补德美关系，赢取美国信任
　　
　　同美发展“理智而友好”的关系，是默克尔政府调整对外关系的首要关注点。早在施罗德总理“不惜任何代价”反对布什发动伊战之时，默克尔作为反对党领袖就在《华盛顿邮报》上撰文同施罗德总理的立场保持距离，声称施罗德的观点并不代表全体德国人，指责施罗德的做法影响了德美关系，使德丧失了通过内部磋商对美政策施加影响的机会。在默克尔看来，德国作为盟国不应与法、俄联手同美抗衡，造成“反美主义”印象，使德失去美国的信任并导致东中欧国家对德产生疑虑。2005年10月10日默克尔被确定为总理候选人后，她明确表明自己的态度称：“我确信建立良好的跨大西洋关系是一项重要任务，符合德国的利益”。2006年1月13日默克尔以总理身份首次访美，就强调此行旨在为两国关系“打开新的篇章”，她是到“朋友家做客”，而布什也回应称德国是“重要盟友”。
　　默克尔认为：欧洲的安全与稳定仍需要美国的“存在”，大西洋伙伴关系“对于欧洲的和平、自由、安全以及促进民主与社会稳定仍具有突出作用”，面临“失败国家、恐怖主义和不可信赖的政权掌握大规模杀伤性武器等安全威胁”，以及中、印等新兴国家在经济上的严峻挑战，欧美具有“共同价值观、对负责任的自由的共同理解以及对人的尊严的共同概念”，只有共同应对新的威胁和挑战，才能立于不败之地。2007年4月底，默克尔再次访美，代表欧盟向布什正式提议建立“跨大西洋经济伙伴关系”，主要是通过协调和统一欧美在一些领域的技术标准和监管规定，消除双方贸易关系中的非关税壁垒，促进欧美经济共同增长，为实现跨大西洋经济一体化铺路。
　　据一些了解内情的专家反映，默克尔在对美关系上遵循这样的原则：不管谁当美国总统，重大的国际问题都需要美国参与才能解决。她不相信世界多极化是避免战争的态势，并认为法德两家已指挥不动欧洲各国，也无力向欧洲国家提供足够的安全保障。因此，尽管布什总统在欧洲公众舆论中声名狼藉，她仍要与布什相处得很好，并在布什的内政地位削弱时向他保证德国“忠于”大西洋联盟。她强调要在欧美之间奉行平衡政策，不在法、美之间做选择；她坚持欧盟建立共同安全与防务不应成为抗衡美国的力量;她主张北约应重新成为各成员国对政策性问题进行讨论的首选场所，只有大北约内部无法取得一致时各国才能走自己的路；她主张德美首脑举行战略对话，以缩小双方在分析外部威胁和制定战略方面存在的差异。
　　当然，这不是说默克尔同布什在所有问题上观点和利益一致。正如一些德国前政要和研究专家指出，她对美国是“友好”的，主张在具有共同利益的领域通过具体的合作行动体现德美友谊；她积极支持美国反恐和防止核扩散，但也不接受美国的“单边主义”；她有自己的想法，不是布莱尔。
　　
　　弥合欧洲分歧，推动一体化进程
　　
　　弥合欧洲内部各种分歧，推动一体化进程走出停滞不前的状态，重新确立德国在欧盟内的主导地位，是默克尔政府外交努力的重要目标。
　　默克尔明白，基于其经济实力和政治影响，欧盟各成员国都寄望于德国的作为，但欧盟宪法危机之深刻非短期内所能解决，单靠德国一家更是无法胜任，而且鉴于民众对欧盟认同感急剧下降，贸然发动欧盟宪法讨论会适得其反。因此，一个时期以来，默克尔避免公开辩论“宪法条约”，而是通过迂回途径加紧内部磋商，意图是以提出一个新的“基础条约”替代原先的“宪法条约”，即保留宪法条约中各方可以接受的实质内容，去掉英、法、波等国不同意的条款和提法。根据这一思路，默克尔政府迄今办成了三件事:
　　一是2005年12月17日在欧盟讨论2007―2013年财政预算的布鲁塞尔首脑会议上，竭力斡旋于英、法之间，促使坚持“农业补贴政策”的法国和力保“特别返款权”的英国达成妥协，波兰等东中欧国家获得较多的财政援助，而德国却为此增加了净支出。这一行动使默克尔受到各成员国的赞许。
　　二是2007年3月在欧盟首脑会议上，克服波、法的阻力，成功地说服各成员国就气候保护问题达成协议：到2020年二氧化碳排放量比1990年减少20%。默克尔的目的是一箭三雕:（1）显示欧盟的共同行动能力，增强公民对一体化的信心;（2）以欧盟率先承担减排义务为本钱，压美、中、印接受减排义务，为八国集团首脑会议及其同五个发展中国家对话作准备;（3）为德国居领先地位的节能环保技术产品开辟市场。
　　三是通过内部摸底和协商，向今年6月下旬的欧盟首脑会议提出摆脱宪法危机的“路线图”，即新条约框架，并施展各种手段促使有关各方达成妥协。“新条约”接受了法国萨科齐的“简装版条约”主张，抛弃了“宪法”概念以及欧盟盟旗、盟歌和铭言等反映“超国家机构”的内容，满足了英、法、波三国的愿望；围绕“双重多数表决制”规定（即欧盟理事会通过决议时需获得55%的成员国支持，且支持国人口达65%的欧盟人口），默克尔同波兰进行了尖锐的斗争，最后同意该表决制推迟到2014年开始实施，并允许有3年过渡期，部分满足了波兰的要求，使默克尔的新条约框架得以通过。
　　总的来看，默克尔在欧盟政策上主要做了如下调整:（1）坚持德法合作应起一体化建设“发动机”的作用，但要避免造成“法德轴心”主宰欧盟的印象，并注意争取英国合作。（2）纠正施罗德忽视东中欧国家和小国的“错误”，恢复科尔总理注重尊重和照顾小国利益的传统，以弥合新老欧洲和大小国家之间的裂痕。（3）重视做波兰的工作，消除施罗德同普京关系过密而冷落波兰所造成的消极影响。默克尔上台后先去波兰访问，后去俄罗斯会见普京，就是为了安抚波兰所做的精心安排。（4）针对公众对欧盟进一步扩大的疑虑并考虑到欧盟的消化能力，明确主张要严格入盟标准和限制扩大。（5）反对把欧盟发展成为美国的对立面，认为欧洲建立共同安全与防务应是“大西洋合作的一种手段”，而不是欧洲的“解放”。
　　
　　强调德俄关系，合作防范并举
　　
　　同俄保持“战略伙伴关系”，确保获得俄能源和占领俄市场，但不回避批评俄的“民主缺陷”，既为俄提供某些活动空间，又配合美挖俄墙脚，是默克尔政府对俄既合作又防范政策的主要特点。
　　俄是德国具有重要利害关系的邻国。安全上，俄虽不再构成对德的现实威胁，但从长远看，德国对拥有强大军事实力的俄仍有防范心理，俄内部局势变化和政策走向始终为德所关注。在伊核问题上，包括德国在内的欧盟三国需要俄的合作和支持。政治上，德俄都谋求在欧洲扩大影响，相互竞争。俄支持德成为联合国安理会常任理事国，但又想方设法分化欧盟。德既同俄在多个领域开展合作，又暗中支持美国在独联体国家策动“颜色革命”，挤压俄战略空间。经济上，德俄有互补性：俄是德传统的商品市场和投资场，德是俄最大的贸易伙伴和外资来源国；德对俄的能源供应依存度很高，它消费的1/3天然气靠从俄进口，而俄亦把德视为可靠的能源出口市场，并利用能源来影响德的对俄政策。俄有意在经济上融入欧洲，需要德的合作与支持，德也借此影响俄的政策。但在人权、民主、自由以及俄与独联体国家的关系等问题上，默克尔经常不客气地批评俄，有时招致俄的回击。
　　值得注意的是，德俄关系不时地受到美国、波兰和波罗的海三国同俄明争暗斗的干扰和牵制。特别是随着俄国力恢复，民族自信心增强，对西方的态度趋硬，同美国争斗加剧，对波兰、波罗的海三国的打压力度加大，德夹在中间左右为难。比如，波兰等国对德俄加强合作，特别是铺设波罗的海天然气管道直通德国的协议反应强烈，认为是俄德合谋牺牲他们利益的行为，是德为欧盟成员国缺乏团结感的表现，因而引发了波兰对德历史上参与瓜分波兰领土的惨痛回忆，并以俄拒绝进口波兰猪肉为由，利用其在欧盟内的“否决权”对欧俄谈判新的伙伴与合作协定设置障碍。再如，俄美围绕美在波、捷建立反导体系的计划斗得不可开交，德国社民党明确表示不赞成美国这样做，但默克尔却不敢公开站出来反对美国立场，她想说服波、捷放弃该计划，又遭到拒绝。看来，默克尔政府虽口头上声称要同俄发展“战略伙伴关系”，但其内涵是什么，同俄合作能走多远，如何理顺美俄欧大三角关系以及俄、德、波小三国关系，还是未定之数。
　　
　　重视对华关系态度发人深思
　　
　　默克尔重视中国的分量和作用，总体上保持了上届政府对华政策的连续性，但意识形态偏见明显，对中国的定位发生变化，突出中国正在成为竞争者，要求中国承担更多“责任”，在一些问题上态度消极倒退。
　　坚持“一个中国政策”，与中国发展长期稳定的经济合作，是德国历届政府的既定方针，也是其根本利益所在。中国已成为德国在亚洲的最大贸易伙伴，近年来中德贸易额始终保持在相当于1/3中欧贸易额的水平上，超过中国同英、法两国贸易的总和。随着中国经济实力和国际影响力的不断增长，德国也在政治上视中国为越来越重要的合作伙伴。2004年两国总理把中德关系定们为在中欧全面战略伙伴关系框架内的“具有全球责任的伙伴关系”，开始了战略对话。2005年10月默克尔以候任总理身份表示，在科尔和施罗德任总理期间，德对华关系得到了良好的发展和长足进步，她领导的大联合政府将继续保持对华政策的连续性。2005年5月，她在德国经济界的敦促下访华，显示了对中国的重视。之后，她接待了胡锦涛主席和温家宝总理访德，两国关系总体上保持了发展势头。
　　但不容忽视的是，默克尔对中国显然还缺乏了解，她缺乏施密特、科尔和施罗德那种对中国历史和发展道路的理解以及精心维护和发展对华关系的热情。迫于美国的压力或者是为了迎合布什政府，她在“解禁”问题上持消极、反对态度，提出“解禁”要与中国改善人权状况以及台海局势挂钩，公开讲话中甚至与欧盟官方的表态口径相悖。对中国全国人大通过的《反分裂国家法》也持有不正确的理解。在承认中国完全市场经济地位问题上，默克政府的立场也明显倒退。特别令人关注的是，默克尔政府近年来渲染中国是强劲的竞争者，在开放市场准入、温室气体排放、人民币升值、知识产权保护、对非洲政策等一系列问题上压中国承担“责任”。
　　（作者系中国前驻德国大使）
　　（本文责任编辑：王栋）

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