试论美国国会财政权的运作过程 美国国会议员什么级别

　　美国国会的财政权主要是国会按照宪法和法律赋予的权力和程序并依据辅助机构的技术支持对政府预算收支、特殊时期债务赤字提议进行审查决议及监督的权力，这一权力不仅是国会对总统为首的政府部门实施控制的“杀手锏”，而且它能否公正负责地履行这一权力，在很大程度上关系到作为纳税人的公众“钱袋权”能否真正实现的大问题。从2008年9月到现在一直备受美国纳税人及世界瞩目的7000亿美元金融救市预算案的进展可以说是这一权力规则的现实写照。目前，美国新总统奥巴马的经济团队以及国会两党领导人共同拟定的，被称为“美国复兴和再投资计划”的新经济刺激方案已经出炉，并得到国会众议院的通过。本文试以美国7000亿美元金融救市预算案为契机来剖析美国国会财政权的运作过程。
　　
　　总统预算提议递交国会程序中的权力分布
　　
　　在美国联邦政府建立初期，各个预算部门有任何支出要求或特殊情形下的预算追加需求，都分别报给国会审批和决定，总统基本上处于预算决策的边缘，有关其预算权力的法律规定也十分模糊。后来以《1921年预算和会计法案》为标志，“总统预算提议一国会审批”的程序才正式得以确立，如面对次级抵押贷款危机引发的美国甚至全球股市楼市暴跌、金融业的倒闭及随之而来的公共信任缺失，处于水深火热中的布什政府于2008年9月20日向国会提交了一份请求审批7000亿美元预算，来帮助金融机构剥离不良资产，以阻止金融危机加深的救援方案。这一程序的成因及权力分布规则如下：
　　第一，国会的财政预算决议权具有深厚的宪政根基。由于现代政府的收入主要来源于纳税人的税收，“来之于民、用之于民”的基本逻辑奠定了美国国会肩负着保护公众“钱袋权”的重任。美国国会的这一决议权力主要是以宪法的形式加以确立的，即1787年美国宪法第一条第九款规定“未经国会拨款，不得从国库支钱；一切公款往来，应有常规说明和往来账目，定期公布”。美国宪政之父汉密尔顿对赋予国会的这一宪政权力规定大加赞赏，并睿智地指出：“确保国会对政府进行有效监督的工具中，掌握财政预算的权力被认为是最完善和最有效的武器，任何宪法利用这种武器，就能把人民的直接代表武装起来，纠正一切偏差，实行一切正当有益的措施。”
　　第二，总统预算提议权的确立源于国会提高政府效能考虑基础上的授权。虽然宪法赋予了国会强有力的财政预算决议权，但在美国建国后尤其是19世纪末的具体实践中，国会逐渐发现单纯依靠自身的力量很难应对日益复杂的政府预算支出活动，一方面政府各个预算部门纷繁复杂的预算提议及利益集团关于增加预算支出的游说使国会难以招架，腐败丛生；另一方面国会很难做到对各个政府部门的公共活动及信息了如指掌，过多的或迟到的预算拨付无不造成预算管理系统的混乱。于是国会接受了当时市政改革推动者提高行政效能的制度设计建议，即按照科学管理中的专业化、计划性和标准化等特征，应当由精通行政技艺的行政首脑及专家负责编制相关的预算收支数据并给出切合实际的提议，而国会的职责就像董事，负责审议接受授权的行政首脑预算提议的科学与合理性，并给予最后的修正。从此之后，由总统预算提议、国会审批授权实施的预算程序理念才得以真正确立。
　　第三，总统与国会财政预算权的分布有明确的规则制约。美国的分权制衡原则是美国预算政治的精髓，如果说宪法赋予国会的财政预算权是为了制约政府支出权力的滥用而设计的，总统拥有的对国会决策进行最后签署和否决的权力规定在一定程度上也有利于防止国会专权。也就是说，在代表人民的国会准许之后，总统如果同意就会签署。并通过具体的行政机构进行支出；总统不同意时可以进行否决，除非经国会三分之二多数否决才能推翻。当然无论是总统还是国会的财政预算行为都必须在规则内进行，如纵使布什政府急于挽救次债危机引起的股市暴跌及随之而来的金融危机，他也不能越过国会按照自己的主张独自行事，主要来自纳税人税收的7000亿救市预算提议必须经由递交国会这一基本宪政程序。
　　
　　国会内部审议阶段“一波三折”
　　
　　布什总统7000亿美元预算救援案提议虽然属于金融危机这一特殊情形下的预算追加提议(美国一般预算提议是在每年年初由总统提交给国会，之后从2月到10月1日预算年度开始前国会将进行长达8个月的审议)，但它仍然按照正常的预算审议程序进行，从总统提议递交给国会进入内部审议阶段后并没有因为时间的紧迫而敷衍通过。遵循先由代表人民利益的众议院相关委员会审议或修正，然后传递给参议院做进一步修正裁决后交由众议院重新表决及出现争议时交由两党主要代表和两院主要领导组成的协商委员会或全院委员会进行协商讨论的程序，这一7000亿救市预算案在审议过程中出现了先遭众议院否决、修改协商经参议院通过后重新经众议院投票及总统签署的“一波三折”的过程。
　　一，7000亿预案首遭众议院否决。在总统布什递交过该预算救援案后的第9天，即美国时间2008年9月29日，美国国会众议院经过对布什政府的金融高官不断的质询以及与财政部门、行政部门举行听证后，首轮投票以288票赞成、205票反对否决了布什政府提出的总额为7000亿美元的金融救援方案，其中超过三分之二的共和党众议员投了反对票，同样持反对立场的民主党众议员大约为40％。反对票中，共和党议员占133票。受此影响，该日下午3时，道琼斯工业平均指数大幅下跌564点，至10579点，跌幅5％。由此可见，众议院的否决使极度敏感的美国股市出现了大幅震荡，严峻的经济形势不仅给充满期待的总统布什和试图说服持怀疑和反对态度议员的金融高官施加了很大的压力，而且也使最初在白宫商议金融危机对策时的两党总统候选人和两党国会领袖甚为紧张。仔细分析，这一否决结果的出现主要由以下几个原因造成：
　　第一，内容不超过3页纸的救市计划缺乏细节性说明，尤其缺乏对国会如何对该救援预算进行监督、如何弥补受损害的贷款购房者而非仅仅是金融机构高管利益的具体条款。
　　第二，随着选举目的临近，强大的民意暗流使两党议员投票时更加谨慎和算计政治得失。11月不仅是美国总统大选的关键时刻，而且还是美国国会半数议员面临重新选举的敏感时刻。为了确保连任或者当选，被指仅代表富人和纳税大户利益的共和党及以广大中小业主和普通纳税人为民意基础的民主党议员们通常会做出十分在意选民声音的姿态，尤其对担心该计划被指责为以增加纳税人税收来“拯救华尔街”的共和党而言(据估计，7000亿美元的巨额财政资金平摊到美国每个人身上大约在2300美元)，其核心小组在投票的最后关头不支持用来自纳税人的政府预算资金购买不良抵押贷款资产计划的决定，传递出了选举政治的潜在牵制。
　　第三，担忧在监管机制没有跟进的情况下，大额的预算支出会造成严重的赤字和沉重的赋税。
　　二、修改协商后参议院通过。7000亿救援议案在众 议院受挫，背后强大的民意原因奠定了该议案争取参议院通过阶段的修改方向和基调。布什政府和国会两党领导人对救市方案列出了一系列关注普通民众的附加条款来争取更多的赞成票，其中最主要的一项措施就是暂时将联邦存款保险上限从10万美元提高至25万美元。美国联邦法律规定，如果银行倒闭，政府将负责赔偿储户的存款，上限是10万美元。提高此上限意在恢复公众对银行系统的信心，缓解人们的挤兑风潮。此外，修改方案还包括针对广大中产阶级的为期5年总额达1000亿美元的税收减免政策。2008年10月1日晚，参议院以74对25的压倒性多数票通过了这一金融救援方案。新版救市方案在一定程度上缓解了党派的民意压力，如众议院共和党领导人透露，修订后的救市方案通过后，国会办公室收到的民众抗议救市方案的电话和邮件已经大幅下降了40个百分点。另外这一修订议案在参议院的讨论和通过以及对经济崩溃可能带来的“民不聊生”的压力，促使了10月2日该议案重新提交给众议院投票表决时一些议员反对态度的转变。
　　三、众议院重新投票通过并达成新的共识。在严峻的经济危机和强大的民意压力下，国会众议院于2008年10月3日下午重新表决了修改后的新预算方案，“一波三折”的审议最后在内外多元主体的屡次协商下通过，并经过布什总统的签署后二者达成新的共识：一是关于是否限制华尔街公司高管的薪酬补偿问题。国会民主党人认为，让那些因自身错误决策而导致公司陷入困境的高管拿着纳税人的钱扬长而去有悖于民意，共和党迫于压力也非常关注民意的导向，虽然政府担心限制薪酬补偿会妨碍一些公司参与救市计划的积极性，经过协商决定对部分公司高管薪酬进行限制。二是保护纳税人的利益。根据协议，在某些情况下，政府可以获得出售资产的机构的股权认证，一旦接受救助的公司恢复健康，纳税人的现金投入将获得回报。三是救市资金拨付程序的限制。鉴于对财政部门滥用公共资金的担心，国会主张分期付款进行有效的控制，虽然政府担心不断伸手向国会要钱会给救市带来妨碍，经过协商后双方妥协的结果是7000亿美元被分作三部分，第一笔2500亿立即支付，第二笔1000亿根据需要由总统认可后支付，最后的3500亿无需国会额外批准，但国会30天内可提出反对。四是计划实施的审计监督。设立一个总监察长，并由国会政府审计局对计划进行经常性审计。
　　
　　国会对预算提案具体实施的监督
　　
　　除了在预算案提议后进行严格审议外，肩负保护民众“钱袋权”(财政权)的美国国会在预算提议实施过程中也丝毫不放松对之进行的严格监督。这种调查联邦政府如何花纳税人的钱并对其进行责任性的监督通常是由国会下属政府问责局(其前身为审计局)来履行的，因该机构直接隶属于国会，主要领导具有党派中立和长期任职等特点确保了其较高的独立性，为有力的监督提供了重要保障。
　　隶属于国会的政府问责局的监督报告及绩效。经过对该预算案将近两个月的实施及跟踪调查，2008年12月2日，美政府问责局首次公布了针对政府7000亿美元救市计划执行情况的监管报告，报告的核心内容是大量资金流入金融业后政府财政部门并没有形成一个有力的监管机制。确保来自纳税人的公共资金用于救市的预期目标。具体实施中的主要漏洞如下：第一，因财政部尚未规定获得救市资金的机构如何向政府部门进行资金使用情况及绩效信息的汇报制度，源于纳税人税收的救市资金的流向并不完全透明；第二，金融机构高层管理者的薪酬透明度存在问题，以国会审议及与政府协商达成的共识条款为依据，负责7000亿预算资金分配的财政部门如何遵守严格限制高层管理人员的薪酬也是亟待解决的漏洞之一。财政部门虽然不完全同意来自政府问责局的批判与相关的方案，但在一定程度上政府问责局的报告却起到了敦促和推进财政预算监管意识及有效监管机制跟进的作用，据报道，财政部门已经着手研究和完善自己的监管措施。
　　复合型的综合监管机制。此外，按照总统与国会协议规定白宫还将提名特别监察长，国会可以任命国会监督小组，前者和政府问责局一样负责对财政部使用的援助资金开展审计和问责，避免腐败和政府浪费行为；后者则负责监督财政部长在实行救市计划中是否滥用权力，同时评估计划对金融市场和抵押贷款危机产生的作用。虽然这种复合型的综合监管机制还有待于建立与完善，但它所揭示的责任制度雏形对后发国家意义重大。
　　总之，综观7000亿救市预算从提议到审批以及实施阶段的监管机制和过程，它不仅涵盖着深刻的经济问题，而且也展示了面对严重的经济危机和预算赤字时，肩负保护公众“钱袋权”的美国国会是如何通过宪法赋予的财政权这一利器和相关的审议流程及监管机制构建来融合多元利益需求及确保公共预算责任的。因此，可以说民意在美国经济决策中发挥着潜在的“风向标”功能，以民意和公共利益为基本指向的美国国会财政预算审议程序及监管机制的设计，一方面为后发国家树立了良好的制度学习典范，另一方面也为我们理解当代世界美国解决经济困局的政府救治方案及所蕴涵的政治逻辑提供了一种新的尝试。
　　
　　(责任编辑：肖雪晴)

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