[影响美国朝核政策的内部因素分析]形势与政策朝核

　　2009年12月，美国朝鲜政策特使博斯沃思访朝并与朝鲜官员展开了一系列会谈，双方在重开六方会谈的必要性和履行《共同声明》的重要性方面达成较多共识。2010年1月1 1日，朝鲜表示愿意在六方会谈框架内与《朝鲜停战协定》当事国商讨签订和平协议问题。朝核问题的解决似乎再现曙光。然而以往历史揭示出朝核问题的解决是一个具有长期性特色的过程。本文拟从美国内部因素的视角对美国朝核政策现状进行分析并对未来趋势进行判断。
　　
　　影响美国朝核政策的国内环境
　　
　　影响当前美国朝核政策的国内因素大致可从美国国内经济与政治局面的巨变、核心安全观、不宽容的政治文化等几个方面来认识。
　　首先，从奥巴马政府执政以来美国国内经济政治环境与其前任上台初期相比已有很大不同。经济层面看，自2008年9月美国爆发金融危机以来至今，美国实施了较强有力的旨在促进经济转型的刺激经济复苏的庞大投资计划，然而至今美国经济的复苏不见起色，失业人数居高不下。奥巴马政府自其前任继承下来的伊拉克战争及阿富汗战争不仅向世人揭示出美国权势的局限性及美欧关系的深刻分歧，更是在不断侵蚀着美国经济复苏的基础。政治层面看，尽管2008年带来了民主党主导行政与立法机构的局面，但是自冷战结束以来逐渐形成的美国国内政党政治斗争尖锐的两极化现象明显加剧，奥巴马政府在2009年推动的应对气候变化及医保等诸多重要议题都经历着来自共和党的强有力的持续抨击。面对2010年即将来临的国会中期选举中可能带来的民主党在当前国会两院占据多数局面发生改变的前景及当前美国罕见的经济困境，奥巴马政府在未来的内政外交方面的任何重大举措都将受到来自国会及共和党的强力牵制，其在包括朝核问题在内的众多较为重要的外交议题上取得进展都将极其困难。
　　第二，核不扩散与反恐已是当今美国安全观念中极其重要的构成要素。得到美国精英与民众的普遍支持。冷战结束以来，尤其是“9?11”事件发生后，反恐已经获得了令美国政府将其当作一项大战略被优先关注而必需的持久性的民众支持。美国政府随后进行了以反恐为核心的相应战略调整。在反恐的背景下，美国自冷战期间就关注的核不扩散问题因与应对恐怖主义联系在一起而变得愈加突出。核不扩散涉及大国对全球安全秩序的维持，反恐则更是直接涉及美国自身核心安全关注。两者已构成美国国家安全战略的有机要素且成为美国当今面对的两个迫切而又具有全球性含义的安全威胁。朝鲜的核计划及其核技术、核材料扩散到恐怖分子手中的可能性确实构成对美国国家安全的严重威胁。
　　第三，美国国内固有的对所谓“非自由社会”不宽容的政治文化，始终对外交具有很强影响，而这更将朝核问题威胁性无限放大。小布什任期初期对朝鲜人权纪录的猛烈抨击及其在2002年国情咨文中将朝鲜界定为邪恶轴心的观点深刻揭示出美国政治文化中的不宽容性。美国将人权因素在朝核问题中的作用始终不断地予以强调，小布什政府相当长时间内坚持人权在美对朝政策中的突出地位，而在其执政后期对朝核政策中逐渐剥离人权因素之时，在美国外交决策机制中发挥重要作用的国会在推动政府重视人权因素在美对朝政策中的作用则更加突出。美国国会内主导性的观点认为：人权应是与朝鲜谈判的关键因素并应在美对朝政策中占据核心地位。国会在两党共识基础上持续呼吁美国政府关注朝鲜违反人权的议题。每当美国政府在朝核问题的处理上搁置人权问题之时，国会就往往通过举办听证会及进行抗议的方式展现对行政机构对朝政策处理的不满。《2004年北朝鲜人权法案》与2008年对此法案的《再授权》明确了为推动朝鲜改善人权而进行拨款的数额，并要求总统任命特使促进朝鲜人权、促进寻求作为难民而被保护的朝鲜人的申请。该立法典型地展现出国会在对朝政策中的关注重心。尽管人权因素始终影响但不决定着美国政府的朝核政策，但可以预期的是，在朝核问题的解决中，它将是个持久发挥作用且令人无法忽视的重要因素。
　　因此，美国国内存在的安全与政治文化决定了美国认定朝核问题对其构成严重威胁，然而当前奥巴马政府在处理包括朝核问题在内的重要外交议题上又不得不深受诸多国内因素的强力约束。美国在处理朝核危机中必须面对这种矛盾的最终解决将对美国朝核政策走势产生深刻影响。
　　
　　影响美国朝核议题的政策因素
　　
　　美国对朝核问题的关注已是其对朝外交乃至对东北亚总体外交的核心要素。在朝核问题上，美国要实现其宣称的要阻止大规模杀伤性武器的扩散、阻止对美国及其盟国的常规及核攻击的根本目标，它就必须实现以彻底的、可验证的、不可逆转的方式废除朝鲜核漫施的目标。美国积极参与了朝核问题的解决并经历了一个相对曲折而又极富戏剧性的过程。这种局面的出现与美国政府内部的以下因素密切相关。
　　首先，美国政府内部围绕以何种手段实现朝鲜弃核目标始终存在着两派不同观点。一派支持以多边的谈判方式来改变朝鲜的国际行为方式；一派主张建立削弱朝鲜的机制，并最终使朝鲜政权崩溃。自克林顿政府到奥巴马政府，这两派观点在政府内部都始终存在，其尝试和实践在小布什政府时期表现明显。小布什政府经历了全力推动朝鲜政权崩溃到退回到以谈判解决朝核等一系列相关问题的过程。美国近20年解决朝核问题的历史令其最终不得不认识到：美国可以将削弱朝鲜并进而导致其崩溃的观点当作一种政策选项但现实实践起米则相当困难，根本无法达到其预期目标。在美国处于超强态势且有良好国内政治形势背景的时候是如此，当下美国权势地位相对削弱且国内面临重重困难的时候将更是是如此。在中国与韩国坚决反对将朝鲜政权崩溃当做政策目标的前提下，从维护大国关系稳定及巩固联盟关系的角度出发，美国最终都不得不寻求以谈判解决朝核问题的解决方法。与朝鲜期待的美朝直接对话不同，美国更最视多边谈判机制。六方会谈是美国目前能够找到的既涉及柑关国家又切实可行的有效多边机制，也是美周在以往对朝政策在谈判与政权变更的多次摇摆后最终认同的最适宜的机制。在此机制中，美国坚持其要求朝鲜弃核的淡判目标，并始终推动着中韩等国保持对朝核问题的警觉直到问题得以最终解决。
　　其次，美国朝核政策的制定和落实是以切实考虑其盟国的安全诉求为前提进行。美国实现其全球战略的核心支柱是其在冷战期间塑形并在冷战后留存并发展起来的联盟体系。其在东亚发挥影响力或塑造亚洲新安全架构的关键依托之一是美韩联盟。长远看，作为美国盟同的韩国在朝核问题的观点对美国朝核政策的确定具有不容忽视的影响。朝核问题的最终解决必须以加强而不是削弱以美国为核心的联盟体系为前提，否则将会影响到美国垒球战略的总体布局。为此，美国对韩国在朝核问题中的利益关切不得不认真予以对待。冷战结束以来，尽管韩国总统人选的变更常带来对外政策的调整，但韩国精英及民众对朝主流观点及政策主线依然将足，以经济融合及沟通联系的加强来逐渐实现半岛的和平统一。 而美国在小布什政府初期实施的强硬要求朝鲜单方而让步、拒绝与朝鲜直接谈判以及在外交领域孤赢朝鲜的政策不仅仅距离朝核问题的解决渐行渐远，而且也导致美韩联盟关系的基础遭受侵蚀。自20世纪90年代以来，韩国公众舆论对美国在朝鲜半岛的军事存在多持负面观点。韩国年轻一代人中存在着比较浓厚的反美情绪。自2004年以来对韩国公众的民调显示，认为美国是其最大威胁的韩国人要超过认为朝鲜是其最大威胁的人数。反美主义在韩国的始终存在及加强令美国不得不在解决朝核问题与加强美韩联盟两方面加以精心平衡。朝核问题不解决或者朝核问题不以加强美韩联盟的方式加以解决，那么美韩联盟就会深陷危机之中。这对美国任何外交决策者而言都是正竭尽全力加以避免的战略失误。就加强美国亚太联盟的视角看，美国也逐渐认识到，美国在朝核问题上过于强硬不合乎其长远战略利益。
　　第三，美国以往处理朝核政策的历史给予当今美国决策者以深刻启迪。历史表明，美国对朝核政策必定是在与韩国对朝政策密切衔接的前提下才能够取得成效。金大中时期对朝的“阳光政策”与克林顿政府时期对朝的接触对话政策，相互补充彼此加强，为美韩协作解决朝核问题树立了较好先例。然而小布什政府在随后数年坚持，只有朝鲜在人权、难民及其他问题上取得进步的前提下，美国才会同意与朝鲜关系正常化。这种对朝政策的急剧转向反而导致朝鲜核问题的进一步恶化。直到2007年2月六方协议签署后，小布什政府开始采取了人权是朝核问题解决后待解决的诸多问题之一的立场，并明确放弃了其于2002年发表的关于朝鲜是“邪恶轴心”国家的观点，转而支持朝鲜以废除其核设施来换取援助及加强与美国联系的立场。美国最终认识到，以强力的单边方式解决朝核问题的政策选项只能会恶化而不会促进朝核问题的解决。美朝之间的尖锐敌对逐渐为双方的渐趋妥协所取代。
　　美朝围绕核问题而展现的角逐过程揭示出，朝鲜要么在美朝尖锐对立过程中不断加强其自身的核能力，要么在美朝关系妥协中获得更多的援助；而美国所看到的是美韩联盟，面临不断削弱的可能及其在东北亚领导能力普遍遭受质疑。经济制裁、外交孤立及军事威胁等手段已被实践证明都无助于朝核问题的解决。奥巴马政府充分认识到美国朝核政策的历史教训，促使其认同对话而不是对抗来解决朝鲜核问题，并采取了侧重六方会谈机制解决朝核问题的政策。美国对朝核政策已渐趋稳定。
　　第四，美国国防部对东北亚区域军力的重新部署坚定了美国要求朝鲜弃核的立场，并表明美国已做好应对因朝核问题而出现各种危机的准备。这充分展现了其自冷战结束以来形成的以军事力量支撑其外交立场的鲜明特色。在“9?11”事件以来的数年中，美国全球防务态势已经进行了较大的调整。其关键目标是加强美国战略灵活性及发展快速部署的能力。这在东北亚的具体体现是，美国在日本的军事力量得到极大增强，而在韩国的军事力量则是明显削弱。美国驻朝鲜半岛武装力量的重新整合始于2003年初。美国削减了其驻朝鲜半岛军人数量，到2008年减少了12500人，大量美军撤离韩朝军事分界线。美国改变其数十年中加强在朝鲜半岛军事力量的做法令美韩联盟的性质发生了重大变化。韩国实际成为美国在东北亚发生军事冲突时的主要行动基地。美国通过将陆军第一师的指挥部迁至日本神奈川县的座间兵营并任命一位四星将军为指挥官的做法则突出了日本作为美国在亚洲进行军力投注基地的突出地位。美国得以能够始终对朝鲜半岛及东北亚态势保持警觉并可灵活应对各种形式的军事冲突。朝核问题如果最终难以多边谈判方式解决，那么美国也确实做好了应对朝鲜半岛形势急剧恶化所带来的后果的准备。由此看，朝核问题不只涉及美朝双方直接利益，从本质上说，它是涉及东北亚地区安全构建的区域性安全问题。
　　
　　结　语
　　
　　总之，在美国看来，朝核问题对美国安全利益构成严重威胁，然而近年美国国内经济、政治出现的巨大变化令奥巴马政府在任何重大外交议题上有所作为变得极为网难，美国与其盟国内部存在的观点分歧与协调更令其短期内解决朝核问题取得突破变得希望渺茫。东北亚地区周边国家的各自安全关注也令美国的朝核政策取得成效需耗费时日。奥巴马政府在应对朝核问题上突出谈判的多边解决方式的重要性实属不得已的必然选择。美国在朝核问题上未来所发挥的作用，将更多体现为参与和引导，而不是领导或主导，更多采取接触谈判，而不是强硬对抗，更多展现出相对被动反应，而不是积极的主动进取。六方会谈机制是合乎奥巴马政府当前面临的国内外窘迫局面凡极为有效的应对朝核问题的渠道，尽管与其前任朝核政策有所区隔，但奥巴马在其任期内解决朝核问题的前景不容乐观；尽管美国的朝核政策总体趋于稳定，但朝核问题的解决仍将带有长期性及难以确定性，还需要不断观察和思考。
　　
　　(责任编辑：李瑞蔚)

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