刘军宁：联邦主义：自由主义的大国方案

　　在中国，随着对自由主义探讨的逐步深入，联邦主义也开始进入研究的视野。如果说联邦制是一种制度，那么，联邦主义既是一种关于联邦的政治哲学，也是关于联邦的政治秩序。联邦制只是联邦主义政治秩序中的制度部分。如果说中央集权主义（centralism）是一种由上至下的金字塔式的政治秩序，那么，联邦主义则是一种由下至上的多中心政治秩序。现代联邦主义的一个重要的价值基础是个人的自主与群体的自治。没有这个基础的地方，便是中央集权主义的乐土。就广义而言，联邦主义不仅是关于政府结构的一种制度安排，而且是一种组织政治生活和管理公共事务的模式。作为一种政治哲学，联邦主义的任务是阐释、论证、支持、推荐、设计、实施、维护联邦式的制度安排和政治秩序。

　　作为一种政治秩序，在一个联邦主义国家中至少有两套独立的政府层级，其中较低层级的政府（即构成联邦的成员体）必须是全面自治的，而且这两级政府之间的权限划分和管辖范围是由同一部宪法来确定的，并得到该宪法的保障。构成联邦的成员体（如州、省、邦、加盟共和国、特区等）之下的地方政府都是成员体的产物，它们都不是联邦政府的一部分，而是成员体政府的一部分。当然，联邦政府与成员体政府虽然互不隶属，相互之间有独立的一面，却不是绝对独立的，而是都受到了有效的约束。否则人民怎能承受得了两套独立的、权力不受制约的政府？这两级政府之间有独立的管辖范围，在职能上交叉而不重复，彼此都对对方的权力构成制约，各自都只能按照法律所规定的方式行使权力。把这两级政府的权力区分开来也是十分重要的，这样彼此都不能任意越权，干预对方。权力受到了约束，自由才有保障。

　　缘起：从圣约到宪约

　　联邦的英文词根federal 是起源于拉丁语的foederatus，它的意思是"受约法约束的（状态）"。该词派生于拉丁语foedus。这个词既可作动词，也可作名词。作名词的意思是"约法"，作动词的意思是"信任"。该词在公元四世纪译出的拉丁文定本圣经（天主教承认的唯一圣经文本）中用来翻译西伯来语的"brit"，该词的意思是圣约（covenant）。

[１]当然，约法与信任之间的逻辑联系是显而易见的。信任是约法的基础。在英语中最早使用federal这一词的是十七世纪的清教徒。他们所说的federal theology，指的是上帝与北美的定居者之间的圣约（covenant）。当这种圣约以宪法和宪章的形式存在之后，就变成了宪约。到十七世纪后期和十八世纪初期，这一词在使用过程中已经演变到包括邦与邦之间的协议。例如，到1721年，federation已经用来指"联合起来的同盟"（united league）。其中暗含的是圣约各方（在上帝面前的）相互间的平等地位。

　　在历史上，圣约是古代社会相互结成更广泛的联盟关系的一种方式。在古代，邦与邦之间的联合是通过订立圣约、彼此盟誓的方式产生的。在古代所采取的歃血为盟的方式，今天已经被更文明的形式所取代，如签字、宣誓等，但其背后的宗教与道德精神依然存在。在中国，由于没有一神教中的那种上帝，圣约的宗教意涵相对薄弱，但是"盟"背后的神的身影和道德约束力丝毫没有削弱。在中国的文化传统中，国邦间的联盟在历史上也同样是起源于在神面前的誓约。根据《左传》记载，僖二八年，"癸亥，王子虎盟诸侯于王庭，要言曰："皆奖王室，无相害也。有渝此盟，明神殛之！"。"作为圣约的盟书受到庄严的对待。据《周礼·秋官·大司寇》："凡邦之大盟约，涖其盟而登之于天府。"盟书有高度的宗教和道德约束力。所以，作为日后发展成联邦主义的国邦间的联盟，不论在中国这样的东方，还是在欧美的西方都有类似的宗教与道德基础，都有圣约的影子。而只有当圣约转化为宪法时联邦主义才有可能。没有宪约的桥梁，现实世界与联邦主义只能隔岸向望。中国就是一例。在春秋战国之后，不仅宪约迄今还是梦想，圣约式的盟约也被不择手段的强力践踏得无影无踪。所以，在中国见不到联邦主义也就不奇怪了。

　　现代联邦主义本身就直接起源于"约法"的观念和历史实践。在西方，联邦主义与宪政的共同来源是圣约。当圣约落实到宪法中之后就变成了宪（法性）约（定）（constitutional covenant）。联邦主义便依据宪约来处理人类事务的组织形式。由圣约、宪约转换而来的联邦主义最初是一个宗教概念，来自圣经，用以界定上帝与其子民以色列人之间的关系，以及以色列的十二个部落政府之间的关系。

[２]现今世界上的联邦国家，不少是在原来就存在的小型共和政治体基础上联合而成，也有的是通过政治改革将以前的单一制国家重组成联邦共和国。而联邦主义就起源于过去的小共和国为增强军事力量和谋求共同发展的深切需要，它的历史渊源可以追溯到古希腊的城邦同盟，甚至遥远的《圣经》时代。

　　起源于圣约的宪约为联邦主义政治秩序提供了充分的宗教基础以及构建联邦政府的制度结构。不论其宗教的意义如何，圣约的思想在政治上为宪政和联邦主义提供了道德上的理据。这种自愿的同意是一切文明的政治秩序的根本合法性基础。宪政思想与联邦主义的核心内容之一是人类的政治秩序是经由彼此同意结成的，人们通过彼此缔约来处理他们的事务。依据联邦宪约所结成的政体是个人的自愿联合。联邦的自由即是合乎宪约从而享受到的自由。

　　圣约是有道德内涵的约定，通常基于自愿的同意和相互盟誓。圣约通常存在于独立的、地位平等的双方，以达成共同认可的目的。每一项约定都涉及到各方表达同意、作出承诺与取得一致。与日常生活中的种种法律性约定相比，圣约更多地立足于信仰。在圣约中，上帝（主神），有时被认为是圣约中的一方，但更多是圣约双方的见证者和圣约自身的守护者。宪约体现的是一种平等的约定关系，排除了单向的、指令性的权力关系。

　　从宪约在圣约与联邦主义之间的桥梁作用，也可以发现宪约对于联邦主义之必不可少。圣约先于宪法，宪法先于联邦。联邦制与宪约的结合才构成联邦主义。宪法中隐含着作为圣约的高级法。宪政限制了联邦主义的产生方式，即联邦的缔结须以和平的方式，基于各方的自愿同意，并且和平共处。所以，联邦主义离不开宪政，宪政离不开宪约。任何宪法一旦失去（神）圣约（法）的高级法背景，就不再是宪法了。所以，联邦主义与宪政都具备相同的高级法背景。圣约是宪约和联邦主义的精神支柱，也是它们共同的价值源泉。

　　从圣约和宪约的角度来理解人类的政体，在西方的政治哲学史上并不鲜见。

　　英国的霍布斯在《利维坦》一书中就提出了最低限度的宪约论（the minimalist covenant）。

[３]除宪约论外，用"契约"（contract）的概念来解释、认识和设计人类政体的现象也很常见。与宪约不同的是，"契约"的概念基本上没有特殊的宗教内涵，原本用于私人间的民事事务。契约所产生的义务通常是指法律意义上的义务。契约更为明确、狭窄，是地地道道的"社会"契约。虽然霍布斯与卢梭后来都被笼统地称为契约派，但是，有浓厚宗教情怀的霍布斯选择的角度是圣约（covenant），而十分反宗教的卢梭就拒绝使用"圣约"的概念，用"契约"来取而代之，并把这一概念正式用于社会政治领域。以卢梭为代表的法国政治传统不承认圣约，当然也就没有联邦主义。

　　在历史上，系统地用圣约/宪约的思想来阐述联邦主义的第一位重要学者是十七世纪初期德国的约翰内斯·阿尔图休斯（Johannes Althusius）。他的《政治论》（Politica，1604年） [４]是全面探讨联邦共和主义的著作。作者从圣约的角度来看待人类社会的由来和演变，提出了一套政体建设理论。他把政体看成是其公民在同意的基础上建立的复合政治结社，这个结社的基础是自愿同意，而不能由统治者和强权者强加。他所构建的联邦制度的构成单位是地域性的政治体，单种族的小社群（consociation）。阿尔图休斯是第一个把对联邦主义的宗教理解与联邦主义的政治理解结合起来的人，他从宗教的角度发掘联邦主义的内涵。他既是一位政治学家，也是一位担任公职的官员，也是主张宗教改革的清教徒神学家。阿尔图休斯在十七世纪初构建了基于圣约与宪约的联邦主义的政治理论，新英格兰殖民地的清教徒们则在十七世纪开始实验联邦主义的政治秩序，构建联邦主义的政治安排。这种把国家视为政治结社的观点，只是在十七世纪后半叶的北美才受到了重视。美国的开国之父们进一步把这种国家观个人主义化。可以说，在十七世纪的清教徒们在理论与实践两个方面所兴起的联邦主义运动，是联邦主义和宪政在人类历史发展中的一个根本的转折点，为联邦主义与宪政在后来的进一步兴起与扩展铺平了道路。

　　虽然立足于圣约/宪约的联邦主义运动在一个世纪后的美国结出了联邦主义与宪政的果实，但阿尔图休斯的这部著作的问世却不合时宜，出版得太早。在当时的十七世纪初，他的德国同胞都对中央集权的国家主义趋之若鹜。阿尔图休斯的声音很快就被流行欧陆的博丹的绝对国家主权论所湮没。这种国家主义的论调主张建立的是金字塔式的中央集权，国王居于金字塔的顶端，独占一切权力。在国家主义思想中，国家是暴力的产物，是由上至下的政治体。政治结社的国家观中隐含政治平等主义的倾向，而暴力的、由上至下的国家观所隐含的是政治和人身不平等的观念，统治者具有天然的优越性。

　　在十九世纪，冯·祁克等人重新发现了阿尔图休斯，主张用联邦主义的原则来实现德国的统一。

[５]但是在迈向中央集权与极权主义的狂飙之中，阿尔图休斯所主张的联邦主义很快就被刮得无影无踪。以色列著名哲学家马丁·布伯（Martin Buber）是二十世纪第一个发现阿尔图休斯学说的价值的人。

[６]从二十世纪六十年代开始，阿尔图休斯的著作在美国翻译出版，受到了美国联邦主义学者的高度重视。圣约/宪约与联邦主义之间的内在联系得到了普遍的认可。

　　探讨联邦主义的宗教与道德基础并不是为了进行知识考古而去挖掘，更重要的是去理解联邦主义与宪政中的丰富的价值内涵。不论其宗教的意义如何，圣约的思想在政治上为宪政和联邦主义提供了宗教与道德的基础。不论是圣约，还是宪约都是平等的各方之间的神圣约定。在联邦主义之下，圣约与宪约都不是统治者下达给被统治者的中央文件，其签约方也不仅是统治者与统治者之间的协定，最终也须由公民（通过其代表）来签署批准。签约各方也不应赋予任何一方以绝对的支配权，而是维持各方之间的平等地位。如果有任何一方绝对凌驾于他方之上，宪约与联邦主义就不复存在。前苏联之所以徒有联邦制的旗号，就是因为执政党作为一方绝对凌驾于各方之上。宪约提供了基本的游戏规则，制造并维持动态的稳定。如果其中的一方（不论是联邦政府，还是各成员体）坐大，凌驾于其他各方之上，动态的稳定与政治游戏都将难以继续。

　　联邦主义与宪政服务于相同的目的，即保障最大限度的个人自由，最有效地限制政府的权力。联邦政府所行使的任何权力都须是由作为根本大法（jus regni）的宪法所规定的，并受到宪法限制的。联邦主义的制度架构首先来自于宪法。联邦主义作为政治秩序是基于宪法性约法的产物，真正的联邦主义政体首先必须是宪政的。世界上没有一个国家实行联邦主义而没有宪政。宪约把联邦主义与宪政紧紧地连接在一起。如果说自由是宪政与联邦主义的灵魂，那么有限政府是联邦主义与宪政的共同本质。联邦政府的权力完全是由成员体和人民通过宪法授予的，并且通常受到严格限制。联邦之下的各成员体政府及其宪法也受到联邦宪法和联邦法律的限制。宪政与联邦主义就是运用制度从根本上消除绝对的、专横的、霸道的权力，以有效地捍卫个人的自由。

　　联邦主义与宪政都是无穷尽的过程，是每代人都参与对话与演进的过程。联邦主义，从起源来看，不是冷冰冰的制度，而是自由人与自由人之间的约定，是有丰富的宗教与道德内涵的政治共同体。从思想史上看，宪政首先是一个自由主义的概念。宪政在联邦主义中的重要地位也反映出自由主义与联邦主义的内在关联。宪政民主与联邦主义之所以越来越成为人类政治的主流，重要原因之一，就是只有在宪政民主之下，个人才能充分实现自主，成为自己的命运和自己事务的主宰，个人才能自由地联合起来治理公共事务。宪政民主也十分有助于养成个人自主的性格与习惯。同时，包括联邦制在内的宪政民主也被普遍认为是最适合由自主的个人所组成的自治社会的理想政体。(点击此处阅读下一页)

　　从另一方面来看，个人的自主在很大程度上提供了宪政民主的道德基础和合法性来源。宪政不仅要尊重个人的自主地位，而且还要为自主的个人和自治的群体提供安全的制度环境与社会环境。

　　个人自主·集体自治·联邦共治

　　在真正的联邦主义的政治秩序中，自治的概念具有根本的重要性。联邦主义的核心问题是在一个人类社会如何构建保障个人的自由与自主的政治秩序，如何才能实现真正的自治，如何才不至被居于社会之上的国家或政府不经同意却专横地统治着社会大众。在联邦主义之下一切权利属于个人，各级政府只有权力，没有权利。成员体对联邦政府而言，只是保留了若干权力。对个人自由的最大威胁来自政府，而不是来罪犯。普遍的自由得以存在的前提是有限的政府。限制政府的权力，正是联邦主义的主要使命之一。联邦政府与成员体政府都不是至高无上的，而是应该受到宪法和彼此权限限制的。所以，在联邦主义下，联邦政府所受到的限制，比中央集权制的政府权力受到的限制更多。联邦政府的权力不仅受到联邦宪法与各成员体的成文宪法的限制，而且必须实行地方分权，把大量的权力留在成员体和各级地方政府，乃至公民手中。

　　你相信，作为个人，你有权支配你的行动吗？你相信他人有天然的权威来告诉你，你应该如何生活吗？如果人人不能自主，谁又有资格去做他人的主人呢？如果人与人之间是不平等的，那么，一些人凭什么做另一些人的主人呢？为什么另一些人只能被他人主宰？这些问题只有一个答案，个人是自主的，而且应该是自主的。如果人与人之间是平等的，那么谁也没有资格做他人的主人。世界上愿意主宰别人的人很多，而愿意被别人主宰的人却很少。因此对人类比较而言，较为公平、较为人道的、代价较小的解决办法是设定人人平等，每个人只是自己的主人。个人自主的正当性由是而生。

　　自主（autonomy），亦称自治。英文中自主来自于希腊语，意即"自我主宰"（self-rule）。个人的自主就是自己管理自己的事务，制定自己的生活蓝图，决定迎接何种挑战，规避何种风险。每个人为自己、为家庭和那些他自愿关照的人承担责任。每个人有权享受自己的劳动果实，无权占据他人的劳动果实，无权主宰他人的命运。每个人都有法定的权利来做其愿做之事，只要他尊重别人的同等权利。当然，以这种作为自由人的方式活着，需要的是自主。不愿自主的人往往要付出代价，成为他人的奴仆，受他人的操控。一个社会中个人的自由与自主程度越高，为不负责任的行为所付出的代价就越大，负责任行为的获利就越大。

　　个人自主的观念基础是每个人享有同等自由与做人的尊严，每个人享有同等而独特的价值。自由是使你成为你自己的、不受干预地选择你的生活道路的创造性权利。这也意味着你为你的思想、选择和行动承担着全部的责任。自主的前提之一是肯定每个人有权选择自己生活方式的权利与自由，并为自己的行为承担相应的责任。自主的系定理是自我决定，自我负责。

　　个人的自主意味着：自己主宰自己；
别人不能主宰自己。我是我自己的工具，不是别人的工具，别人也不能把我当工具。我不应该受他人的操控，也不应去屈从他人的意志。这里的个人是指成年的、精神健全的男女个人，这些人构成一个社会的主体。根据康德的区分，人在选择如何行动时有两种方式可供选择：自主的人为自己的行动立法；
他主的人根据他人的指令立法。自主的个人对自己的行动握有绝对的主权。当个人把对自己的主权让渡给他人，尤其是统治者（如参加某些要求个人放弃自主权的政党和黑社会）时，他（她）就不再是自主的人。与蚂蚁和蜜蜂不一样，个人的自主在人类社会中之所以可能是因为人是有限理性的动物，具有正义感和明辨是非的能力。每个正常的、健全的个人都有自己的、独立的、自由的意志，都愿意以自己的行动达到自己所要追求的目的。

　　在剥夺个人自主的社会，否定个人自主的最主要理由之一，就是个人的自主是排斥社会合作，导致一盘散沙。用学术术语来表达就是，个人的自治会导致社会的原子化、碎片化。其实，个人自主与社会合作是高度一致的。其中的道理非常简单。最自由的、充分的社会合作只有在每个个人处于充分自由的、自主的状态下才有可能。个人的自主是高度依赖社会与社会合作的。一个自己不能做主的人，首先就被剥夺了通过结社与他人进行社会合作的权利，也无法在合作中承担相应的责任。一个个人能够自主并享有充分结社自由的社会最不可能是一个一盘散沙的社会。一个个人不能自已做主，被剥夺结社自由的社会，即便是用保甲联成片，或用单位把个人穿成串，也仍然是，甚至更是一个一盘散沙的社会。为了便于讨论和对概念作必要的分疏，本文把个人层次上的自我主宰，称作自主（autonomy），把集体层次上的自我决定、自我支配、自我组织、自我管理称作"自治"（self-government或self-rule），把自治体之间的联邦式联合和跨自治体成员共同管理国家事务称作"共治"（shared rule）。

[７]集体自治的基础首先是个人的自主，任何集体的自治都只能建立在个人自主的基础之上。背离了个人自主的集体自治，只能是在集体内部由首领主宰的个人专治。像黑手党那样的黑社会组织，对其所在国的国家权力而言是"自治"的。但是，在黑手党内部，个人却显然不是自主的，必须服从"头目"或"教父"的专断意志，其成员必须把一切交给"黑手党"去安排。个人自主，是指个人在社会中的自主，这是现代自由社会的基石。没有个人自主的集体自治，就像黑手党一样，将是十分可怕的和灾难性的。

　　集体的自治是个人自主的概念的逻辑延伸。而个人自主在本质上是一个自由主义的概念。没有充分的个人自由，没有建立在自由主义理念之上的制度结构，就不会有个人的自主与集体的自治。在政治中，自治是一个相对的概念，指个人和团体免受外部力量（尤其是国家权力）的强制。自治不同于独立。自治的地方政府，不享有处理外交或国防事务的权力。自治仅指管辖自治单位内部的事务而言。职是之故，一国内自治的地方政府无权管辖中央政府的外交事务，也不能脱离中央政府而自行处理对外事务；
基于同样的道理，一个自治的村庄无权与外国建交。另一方面，任何专制国家，相对于国际社会和殖民地而言，都是自治的，但是其中的人民却不是自主的。所以，脱离了个人自主的集体自治可能是非常不可取的。

　　在集体自治下，其成员自主管理自己的事务。集体自治主要有两种形式：社团自治与地方自治。这里的集体可能是一个职业性的自愿结社，也可能是一个地域性的公共事务管理机关。这里探讨的是地域性的自治。在地域性的集体自治中，其成员有权在不违背法律的前提下，自主制定章程管理地方性的公共事务，而不必接受任何行政单位或政党组织的领导或指导。地方自治是地方自行行使立法权、司法权和行政权，选举和更换自己的领导人而不必受到外界或上一级权威的日常干预。宪政联邦主义的理想和目标就是让人们自己管理自己。

　　在群体的自治中，保障个人的自主，关键是要保障个人的政治参与以及由此产生的群体自治。当然，保障参与不等于强迫参与。这样的政治参与尤其适用于对周围事务和基层事务的参与。在一个较大的地域范围之内，更不用说在一个大国，要实现公民对每件公共事务的直接参与是根本做不到的。所以，集体的自治更多地采用的是间接的形式，即自治体的成员通过代议制度来实现自治。

　　有人可能会说，现代社会是民主社会，自治跟民主是什么关系，自治等同于民主吗？现代民主政治与自治的确在很大程度上是重合的。有人甚至认为民主即是自治的，因为公民可以定期投票选举官员担任官职。在现代民主国家，个人自主与集体自治的前提是自由民主政体。

　　个人的自主是自由民主政体（liberal democracy）的一个重要价值来源。自由民主的前提是：人们有同等的权利来按自己选择的生活方式生活。这意味着个人的自由、权利、尊严和自主权应得到法律、制度与当权者同等的尊重。基层自治的先决条件是：个人必须自主。在不承认个人的自由和充分自治的地方，不可能有个人的自主、集体的自治。个人的自主与集体的自治是自由民主社会最高的价值之一。个人的自主与集体的自治是高度自由依赖的，没有自由，就没有自主与自治。自主与自由在本质上是自由问题。自治与自由是高度相关的。只有是自由的，才能是自治的。

　　如果让个人来决定是否采取负责的行为是否会导致社会混乱？对一些破坏社会秩序和合作的行为，法律当然要禁止：如暗杀、纵火、抢劫。个人的自主与自由都意味着责任。自治社会更强调个人对自己的责任，而不是政府对个人的责任。如果个人把一切都交给某个组织，他也就没有什么自主可言。如果这个组织（如黑手党）的使命是侵害他人自由与财产，奉献者便是有私或无私的帮凶。社会是由个人构成的。没有个人，就没有社会。个人是社会的灵魂。政府存在的目的是为了保护个人的基本权利。政府存在的目的是帮助每个人实现自主及自此基础之上的自治与共治。个人是自主的，社会才可能是自治，国家才是共和的。没有自主的个人，自治的地方，就没有长治久安的国家。

　　自治与法治是相辅相成的。个人的自主与集体的自治都离不开法治。没有法治，每个人都肆无忌惮，最终会丧失自主。没有法治，自治的集体就会无法无天，自治体内部的统治者也会横行霸道，把自治体变成"土围子"。反过来，没有个人自主与集体自治，法治便是多余的。自治意味着在法治与法律架构下，个人与团体自主地决定自己的事务。人的活动需要法律来规制或协调。没有法治，人类就生活在巨大的不确定之中。法治是自由人与自由人的自我约束。法治是自主与自治的保障。自主与自治的另一面是免受外部约束的自由。自治团体只接受其所认同的法律的约束。法治保障的是个人与自治体只接受法律的约束，不受政治权力的任意干预。

　　衡量一个地方是否自治，关键是看该地的公民是否有权在保障自治的法律之内享有对地方事务的排他性的自主治理权。任何其领导人由中央政府任命，或需要得到中央政府认证与批准的地方政府都不是自治的。自治体在自治范围之内有权不接受上一级和中央政府的领导与指导。对由法律划定的自治范围内的事务有自主的决定权和处理权，中央政府不可过问，领导人由自治体内自行选举产生。作不到这两点的自治体不是货真价实的自治体。

　　在一个社会中，如果个人是自主的，地方政府与社会团体是自治的，那么这个社会便是自（主）治（理）的社会（self-governing society）。

[８]如果有若干个自主治理的自治体联合起来组成并共同治理一个国家，这个国家就是共治的联邦国家，即所谓合众国。所以，联邦主义作为一种政治秩序，可以说就是等于：（个人）自主＋（地方）自治＋（国家）共治。

　　自治社会所体现的政治秩序截然不同于非自治的社会。在自治社会中，政治秩序是由下至上逐级构成的。每一级政府的合法性均来自下一级和每个社会成员。政府的合法性来自自主个人的自愿同意。易而言之，整个国家权力的合法性，只有一个来源，在下不在上。在非自治的和部分自治的社会，国家的权力要么来自最高领导人（如君主），要么来自执政党的意识形态和最高领导人的学说。在这样的社会中，要么国家的权力完全粉碎了个人的自主权，要么追求自主的个人把剥夺自主权的政府推翻。

　　联邦主义是把宪政、共和与民主整合在一起的黏合剂。宪法和联邦主义都是为了适应个人的自主和集体的自治而产生的政体。联邦是自治与共治原则的宪政化延伸。通过立宪的建国方式，人们有意地汇合起来，以平等的身份，保留自己的权利，建立新的国家。这种建国方式的一个关键构成部分是宪政选择，和对宪法制定的广泛参与。所有的联邦主义政体都是通过立宪的方法建立起来的。所以，联邦的建立离不开宪法与宪政，而两者都离不开自主的个人、自治的群体。

　　建立公民个人的自愿同意基础上的宪政主义是联邦主义理论与实践的根本所在。

[９]所以，联邦主义又可以被称为宪政联邦主义（constitutional federalism）。宪政联邦主义政体是由若干权力来源独立的自治体组成的。联邦宪法中公民基本权利的规定，不仅制约中央政府，也制约自治体及其以下的各级政府。在宪政联邦主义的体制之下，多个自治体与多个政府单位的存在，造成了互相制约的局面。宪政联邦主义的最大贡献就是把社会中的政治强制降低到最小限度，(点击此处阅读下一页)

　　联邦主义是建立在主张个人自由的自由主义之上的，联邦主义把国家看成是保护个人自由的手段。自由主义的主流代表了联邦主义的倾向。自由主义与极权主义的对峙很大程度是联邦主义与中央集权大一统的对峙。使联邦主义成为可能，惟有靠人们在自由主义的基本价值观上达成广泛的一致。人们对这些价值观没有基本的认同，就不可能接受并实现联邦主义。自近代以来，自由的真正拥护者就一直致力于鼓吹联邦主义的自由。

　　联邦主义思想的形成过程中，到处都是自由主义者的身影。其近代的思想渊源包括清教徒、宗教改革时期的神学家和加尔文教派的神学家们、霍布斯、洛克、孟德斯鸠、休谟以及前面提到的贡斯当、阿克顿等。现代联邦主义来自于美国革命时期的政治经验和政治思想，以《联邦党人文集》和托克维尔的《论美国的民主》最具有代表性。以麦迪逊等人为代表的联邦主义思想中更是以古典自由主义为源头，其中的个人主义与市民社会思想来自洛克和苏格兰启蒙思想。麦迪逊的联邦主义是建立在人人平等，个人自由且自主的思想之上。这种联邦主义落实在个人自主之上。托克维尔更是法国自由主义的台柱。

　　例如，我们从哈耶克身上就可以看到联邦主义与自由主义的高度一致。复合共和是扩展共和，因而也是哈耶克所说的扩展的秩序，联邦主义正是他所向往的那种演进的秩序。哈耶克等古典自由主义者对中央集权主义有一种不可动摇的不信任。根据哈耶克的看法，联邦主义特别适合市场经济，它克服了计划经济下的决策权过渡集中的弊端。联邦主义能够更为充分地利用现有的知识，而知识的充分利用又取决于我们怎样做才更有可能取得成功。哈耶克在1939年写到："跨国联邦的思想，作为自由主义观点合乎逻辑的延伸，应该为所有那些在彷徨中对自己的信条感到绝望并抛弃了它们的人，提供一个新的论据。"那时他就相信，要使"真正的自由主义重生，忠实于它的自由理想"，在德国这样的大国和欧洲这样的大洲，联邦主义是必不可少的解决方案。

[１８]

　　哈耶克为何把联邦主义看作自由主义思想的一部分？因为联邦主义为自由主义与个人自由的实现提供了最为实际的解决方案。要使联邦主义成为可能，惟有靠人们在自由主义的基本价值观上达成广泛的一致。人们对这些价值观的认可达不到某种最低水平，就不可能形成联邦。另一方面，联邦主义排除了自由的最凶恶的敌人：建立在征服与暴力基础之上的大一统。哈耶克认为，只有在德国与欧洲实行联邦主义才有可能避免再次出现威胁一个世界和平的高度中央集权的德意志帝国。

[１９]联邦主义与经济自由也是出奇地吻合。在哈耶克看来，在联邦德国与西欧各国之间的自由贸易和消除贸易壁垒对维护市场秩序与自由至关重要。布坎南认为，古典自由主义一定是支持联邦主义的制度结构的。

[２０]

　　联邦主义与民主政治

　　联邦主义与民主政治之间在很多国家呈现出一种共生互赖的关系。以联邦制为制度特征的联邦主义与民主政治的共生互赖关系可以从一个简单的事实中观察到：作为一种政治秩序的联邦主义制度存在于实行现代意义上的民主政治的国家中。有许多国家有民主政治而无联邦主义，可是，但凡实行联邦主义的国家都实行民主政治。从这一事实看，似乎民主政治是实行联邦主义的必要条件，而联邦主义却不是实行民主政治的必要条件。

　　凡是实行民主政治的大国（就面积、人口、种族构成而言）都实行联邦主义。离开了联邦主义，就无法在大国实行民主政治。所以，联邦主义与民主政治之间是十足的共生互赖关系。真正的联邦主义更依赖民主。没有民主政治，联邦主义就不能运转；
没有联邦主义，民主政治就无法在大国扎根。所以，联邦主义对民主政治的维护也是十分重要的。在实行联邦主义的民主国家中，联邦主义与民主政治是同等重要的、不能动摇的立国之本。这里所说的民主政治是现代的民主政治，其特征是共和的、宪政的、代议的、自由的，因而也是间接的、混合的民主，而非古典意义上的纯粹的、直接的民主。故现代的民主政治又被称为自由民主,而纯粹的、直接的民主常使人联想到暴民政治或多数人的专制。

　　联邦主义与民主政治有许多的相通之处。联邦主义与民主政治分享共同的相同的合法性基础：它们都来自公民的自愿同意，都是由公民以和平的方式（投票）自愿选择的产物，它们通常都是以宪法为法律渊源建立起来的。

　　联邦主义还是现代民主政治的重要帮手，帮助民主政治防止一元化的、绝对权力的出现。在民主政治下，公民之间相互分享权力。在联邦主义之下，权力既是纵向分享的，也是横向分享的。联邦主义与民主政治通过共建横向分权、纵向分权和任期限制的三维制度性制衡结构杜绝了产生一元化绝对权力的可能性。由于在联邦制度下各地的政府有充分的自治权，同时民主政府也与选民更为接近，联邦主义扩大了人民对各地政治的直接参预。事实上，联邦主义为各地采取因地制宜的民主模式，提供了理想的试验场所。

　　在现实生活中，人们有各种各样的、没有尽头的要求。民主政治提供了表达这种要求的机制，联邦主义则提供了满足这些要求的制度框架。联邦主义与民主政治都是建立在权力分享的概念基础之上的。而联邦主义就地消化矛盾，也正视"地方"利益的存在。联邦主义正是在明晰利益主体的基础之上，建立妥协和交易机制，所以也是政治和社会稳定的基石。

　　从瑞士与美国这两个历史最悠久的联邦主义民主国家的成功经验来看，不论在小国或是大国，联邦主义的民主政府都是民主政治的最可靠的卫士。从二战前奥地利、德国联邦制失败的经验来看，极权政府一旦上台，首先就要（公开地、秘密地）废除联邦制度。在极权专制体制下，联邦主义思想受到批判，联邦制的实践被完全取缔，改行中央集权主义。

　　联邦主义与现代民主政治是一对好朋友，当然偶尔有点摩擦。如果说联邦主义与自由民主之间只是共处中的紧张的话，联邦主义与雅各宾式的极权主义民主之间则是势不两立。联邦主义的逻辑本身就是对纯粹民主的防范。联邦主义通过两院制、司法审查制度、成员体和地方充分自治（在美国还包含选举团制度）来防止形成多数人的暴政。联邦主义与民主集中制更是不共戴天。在民主集中制下，最终都由领导说了算，民众充其量只有被征询意见的份，而没有（通过代表）作出决定的权力。在联邦主义下，多样性是根本；
在民主集中制下，上级的决定是根本。在前者中，以尊重多样来取得一致；
在后者中，以消灭多样来贯彻领导的意志，其结果必然是高度的中央集权。

　　联邦主义与民主政治的关联也可以从世界范围内的民主化浪潮中找到许多踪迹。最近一波的民主化浪潮充分展现了民主化、宪政化与联邦化之间的内在联系。民主制度的确立、运转和巩固离不开宪法所确立的宪政制度。民主化、宪政化的过程在许多国家也就是建立联邦制度的过程，是对极权主义的中央集权的拒绝和对宪政民主和联邦主义的拥抱。自二十世纪后期的第三次民主化浪潮开始以来，世界范围内的国家政体形式经历了一场深刻的范型的转变。自十七世纪起就登上舞台的单一制绝对主权国家，开始走下坡路，有限主权的、宪政的、联邦主义的民主政体开始取而代之。这一范型的转变不是意味着国家的消失，而是国家存在形式，国家与国家之间的关系，国家内部各级政府之间的关系，国家与公民个人的关系发生了变化。原来单一制国家内部的统属关系变成了联邦式的互赖关系，原来的国家之间的相互完全独立的关系也变成了互赖的准邦联式的关系。权力由集中在单一的中心变成分散到多个中心。

　　在最近的民主化浪潮中，有一个显著的特点，那就是越来越多的单一制国家变成联邦主义国家，如西班牙；
在许多传统的单一制国家也出现了联邦主义运动，如意大利。联邦主义更是大国走向民主的必经之路。对那些地广人多的国家，要民主化就必须同时实现联邦化。在民主国家中，多民族国家几乎全是联邦主义国家。而且，从民主的单一制转向民主的联邦制这一趋势似乎具有不可逆性。如果联邦制国家变成单一制国家，民主制度顷刻就会瓦解，如加拿大、美国、瑞士、印度、比利时。谁能设想这些国家变成单一制后，民主政治还能安然无恙？经验事实表明，在所有实行民主政治的国家中，越来越多的国家由单一制转向联邦制，尚未出现从联邦制民主国家变成单一制民主国家的先例。从这种意义上讲，就像民主政治取代专制政体一样，联邦主义比中央集权主义更代表人类政治的发展潮流。

　　自由的大国之道

　　在今天的世界上，近二百个国家中约有三十个国家实行联邦主义。它们约占世界二分之一的土地和三分之一以上的人口。尤其是那些地大物博的国家中，绝大部分都实行联邦主义，而且有越来越多的单一制国家正在讨论改行联邦主义。国土规模与政体形式之间的内在联系也日益引起学者们的注意。实际上，国家规模在很大程度上制约着对政体形式的选择。不需要任何高深的理论就可以得出结论：联邦主义特别适合大国采用，甚至根本就是专为大国定制的。

　　一个国家选择联邦主义的因素有很多。有些因素是实行联邦主义的必要条件，有些是辅助条件。其中常常被提到的有政治传统、经济规模与发达程度、社会结构、民族构成、社会发展状况与地区差异等等。今天，大国与联邦主义的必然联系正在不断地呈现出来，已经越来越被人们所注意到。然而，在所有条件因素中，只有两个条件是必不可少的。这两个条件，一个是以"大"为特征的地理因素，另一个是"多"为特征的人文因素。这两个因素中的任何一种都基本上可以构成实行联邦主义的充足条件。

　　与联邦主义相关的大国，是指地理意义上的大国，而非指政治、文化、经济或军事上的大国。日本在经济上是大国，但是在地理面积上却是小国。英国和法国在政治、军事上是大国，但在地理面积上却是小国。巴西、阿根廷、印度在经济上不是大国，但是在地理面积上却是大国。一个国家的地域面积越大，地理环境的差别越大，不同地区形成其地区特色的可能性越大，因而也越有可能采取能够包容地区多样性的联邦主义。世界上几乎所有的地域大国都实行了联邦主义。美国、德国、俄罗斯、加拿大、澳大利亚、印度、巴西等都采用联邦主义。所有国土面积在一百万平方公里以上的民主国家都实行联邦主义；
面积在三百万平方公里以上的国家都实行联邦主义，中国是唯一的例外。

　　以"多"为特征的人文因素，是指在一个国家中存在着丰富多样的民族、宗教、语言和文化传统。丰富的人文多样性同样也是实行联邦主义的充分条件。不论是大国、小国，只要在民族、宗教、文化上呈多种多样，就构成实行联邦主义的充分条件。瑞士、比利时在任何意义上都不是大国，但是由于其民族与宗教构成多种多样性，故也实行联邦主义。民族是有着悠久历史的人类共同体，有着强烈的自我认同感，和保存本民族的宗教、语言、文化和习俗的愿望。当在同一个地域空间内实质性地存在若干不同民族时，实行联邦主义就成为在这一地域内实现统一、和平和繁荣的必然选择。

　　大国首先地大，而且由于地大，其所包含的民族、文化的样式也多。因而大国往往具备实行联邦主义的双重必要条件。以中国为例，既地广人多，民族多，地区差异大，故要求在中国实行联邦主义的呼声越来越大，这是一件极其自然的事情，也是大势所趋。如果在地域大国实行中央集权主义，其结果是中央政府决策半径过长、决策权过多、决策量过大。这些决策的及时性和合理性也必然大有疑问，更不可能充分反映地方的民意。一旦决策失误，其代价高，波及面大。尤其是在经济和社会活动日益复杂的今天，中央政府的管理能力更受局限，管理得过多过滥和政策失误，会反过来架空中央的权力，削弱中央政府的权威。在大国，由于受经济规模和复杂程度、以及由此带来的信息传递等诸多的经济和非经济的因素的制约，联邦式的分级分权的管理方式成了唯一的选择。

　　来自中央集权国家的托克维尔在考察实行联邦主义的美国之后发现，正是为了把因国家之大而产生的好处和因国家之小而产生的好处结合起来，联邦制度才被创立，因为 "联邦既像一个小国那样自由和幸福，又像一个大国那样光荣和强大"。联邦实现了自由与力量的统一。如何在大国实现自由，或者说，自由在大国如何可能时，联邦主义便是自由主义为大国定制的方案。

　　注释：

　　[１] 关于联邦主义的宗教渊源见，Vincent Ostrom：The Meaning of American Federalism: Constituting a Self-Governing Society,(点击此处阅读下一页)

　　 (San Francisco: Institute for Contemporary Studies, 1994)，第53－58页，该书中译本将由上海三联书店出版。

　　[２]参见：Daniel J. Elazar, Kinship and Consent, The Jewish Political Tradition and its Contemporary Manifestations，又见 Daniel J. Elazar and John Kincaid, eds. Covenant, Polity, and Constitutionalism (Lanham, Md.: University Press of America and the Center for the Study of Federalism, 1984).

　　[３] 霍布斯：《利维坦》，在该书中文版中，covenant被译为"盟约"。

　　[４] Frederick Carney, trans., Johannes Althusius：
Politics (Boston: Beacon Press, 1964).

　　[５] Otto Von Gierke, Political Theories of the Middle Ages. Translated with and Introduction by F.W. Maitland (Cambridge, England: The University Press, 1900); reprinted 1968.

　　[６] Martin Buber: Paths in Utopia (Boston: Beacon Press, 1958)；
又见：Kingship of God (New York: Harper and Row, 1967)；

　　[７] Ostrom, 同上；
Daniel J. Elazar, ed., Self-Rule/Shared Rule (Lanham, MD: University Press of America, 1984).

　　[８] Ostrom：同上，Chapter IX.

　　[９] 关于个人的自愿同意对宪政民主的合法性的重要性，见Buchanan 与Tullock合著：The Calculus of Consent: Logic Foundations of Constitutional Democracy, （Ann Arbor: University of Michigan Press, 1962 ）

　　[１０] 关于联邦主义宪政秩序是"宏大设计"， 见Daniel J. Elazar, Federalism as Grand Design, Political Philosophers and the Federal Principle, University Press of America, Lanham, 1987.

　　[１１] 关于"复合共和"的研究，见奥斯特罗姆：《复合共和的政治理论》，毛寿龙译，《公共译丛》系列，上海三联书店，1999年。在政治理论研究中，复合共和又被称为"扩展共和"（extended republic），关于"扩展共和"与联邦主义之间的关系，参见George W. Carey: In Defense of the Constitution (Indianapolis: Liberty Press, 1989)

　　[１２] 关于联邦主义的"联多为一"（E Pluribus Unum）的特性，参见：Forrest McDonald, Novus Ordo Seclorum, The Intellectual Origins of the Constitution（Lawrence：University Press of Kansas, 1985）.

　　[１３] 关于村镇共和与乡镇民主与联邦主义的关系，参见托克维尔，《论美国的民主》。

　　[１４] 贡斯当：《古代人的自由与现代人的自由》，阎克文，刘满贵译，《公共译丛》系列，商务印书馆，1999年，第156页。

　　[１５] Albert O. Hirschman: Exit, Voice, and Loyalty: Responses to Decline in Firms, Organizations, and States (Cambridge: Harvard University Press, 1970)

　　[１６] 关于联邦主义与自由之间关系的最系统的论述，见Felix Morley: Freedom and Federalism (Chicago: Henry Regnery Company, 1959).

　　[１７] 阿克顿：《自由与权力》，侯健、范亚锋译，《公共译丛》系列，商务印书馆，2001年，第379页。

　　[１８] 转引自库卡瑟斯："哈耶克与现代自由主义"，《自由主义与当代世界》，《公共论从》第六期，北京三联书店，2000年。当代自由主义者对联邦主义的推崇与哈耶克否定计划经济的知识论有关，即一国内一元的权力中心不能胜任其所担负的决策责任。因此，多中心（polycentricity）日益被看作是联邦主义与单一中心的中央集权主义的一个重大区别。自由主义哲学家波兰霓在其《自由的逻辑》一书中最深入论证多中心作为构建秩序的合理有效方式，见Michael Polanyi: The Logic of Freedom （Chicago：
University of Chicago Press, 1951）。

　　[１９] 同上。

　　[２０] Buchanan，在当代的古典自由主义者，布坎南是联邦主义最有力的倡导者之一。限于本文篇幅，这里无法详述。有关布坎南关于联邦主义的论述，请参见：The Collected Works of James Buchanan, Vol. 18: Federalism, Liberty and the Law (Indianapolis: Liberty Press: 2001)。《公共译丛》上也刊登过一些布坎南论述联邦主义的文章。

相关热词搜索：自由主义 大国 联邦 主义 方案