任晓：论安全机制的生成条件和有效性——个案分析与理论探讨

　　【内容提要】　作者讨论了安全机制在理论上的界定以及区域性安全机制的生成,主要分析了安全机制如何生成、需要什么条件、过去的实践得失与经验等问题。文章通过研究20世纪的华盛顿会议和朝鲜半岛问题四方会谈这两个个案,为安全机制通常经由谈判而形成提供了进一步的例证。作者认为,在高阶政治领域中,地区性安全机制的生成需要以核心国家或核心双边关系为主轴这个重要的条件。由于当时的国际关系提供了这一条件,华盛顿体系得以形成和运作;反之,由于此条件的付诸阙如,朝鲜半岛问题四方会谈以未能实现预期目标而告终。同时,机制成员尤其是核心成员的国内政治和涉及国家目标的价值取向也至关重要。

　　【关键词】　安全机制;生成条件;有效性

　　一　对安全机制的界定

　　笔者所研究的安全机制指的是安全领域中的国际性机制,是依照领域划分的国际机制中的一类。从其覆盖的地域范围来分,又可分出全球性的和区域性的安全机制两个层次。笔者讨论的是安全机制在理论上的界定和区域性安全机制的生成,探讨它一般是如何生成的,需要什么条件以及过去的实践有何得失,提供了什么经验。通过研究20世纪的华盛顿限制海军军备会议和由此而形成的华盛顿体系以及朝鲜半岛问题四方会谈这两个个案,试图为探讨安全机制的形成需要什么条件以及这些条件如何提供安全机制做一些铺垫。

　　关于安全机制,前人在理论上已经做过一些重要的探索,其中集大成的是由斯蒂芬·克拉斯纳( Stephen D. Krasner)[1]和沃尔克·里特伯格(Volker Rittberger)主编并于1993年出版的《机制理论与国际关系》, [2]该书的特点之一是较集中地反映了欧洲国际关系学者在该领域的理论贡献。除此之外,由约翰·拉格(John G. Ruggie)主编出版的《多边主义的重要作用》也是一项重要的成果。[3] 奥兰·扬(Oran R. Young)的《国际治理》[4]一书对安全机制这一问题进行了比较深入的研究,在理论上也与国际机制问题颇有关联,并主要涉及环境领域的国际治理及与此相适应的机制。此外,还有为数不少讨论具体地区或个别的多边机制的文献,例如对19世纪欧洲大国协调和20世纪欧安会和欧安组织(CSCE /OSCE)的研究等。

　　国内探讨国际机制理论和实践较为系统的一本书是王杰主编的《国际机制论》, [5]但该书似乎未加批判地接受了克拉斯纳的“机制”定义。此外,主要是形形色色的各种文章,其中也包括讨论“亚太”或“东北亚多边安全机制”问题的文献,但对学术理论做出明显贡献的似乎并不多见。[6]

　　克拉斯纳把国际机制定义为一套原则、规范、规则和决策程序,它们在特定的问题领域是明示或默示的,行为体的期望由此而汇聚。[7]也就是说,机制是国际舞台上的行为体所同意或接受的游戏规则,它在具体的活动情境中是这些行为体界定合法或可接受的行为准则或范围。与此不同,奥兰·扬不认为“规范( norm) ”是国际机制的界定性特征,他把机制定义为“控制着那些感兴趣于能详细说明的活动(或被接受的一整套活动)的人们之行动的社会机构”。像所有的社会机构一样,机制是受到承认的行为或实践模式,各种期望因此而生。[8] 综合有关方面的论述,到目前为止我们对此可以进行如下概括解析:首先,机制可以由有形的机构来体现,但有形的机构并非是必不可少的条件,一项机制也可能不依赖一个组织化的机构而存在。其次,凡是机制均有一些得到接受和认可的原则、行为规范和做出决定的程序。从理论上说,成员或签字方对一种机制有遵守承诺的义务。再次,由于各成员均有遵从的义务和责任,因而成员之间均有照此行事的期望,预期彼方和己方均会按相同规范和规则行事。最后,机制是有一定边界的,是属于某一领域的。

　　笔者对机制做如下定义:机制是行为体之间由于在某一地区或某一问题领域中存在共同关切,并出于此共同关切而确立的成文或不成文的原则、规则或行为方式。它可以是组织化的,有常设的机构,也可能是“无形”的,没有常设机构,但它总是正式或非正式地体现为或具有某种组织形态。所谓安全机制,就是安全领域的国际性机制,它或多或少都具有一定的目标,针对一定的问题而建立起来。不同安全机制的成员数有多有少,两个行为体之间的称为双边机制, 3个或3个以上行为体之间的称为多边机制。对安全机制的系统研究涉及它的生成、演化和衰亡的一般规律,需要考察它的遵从和执行机制以及它的有效性程度等等。笔者只准备探讨安全机制如何生成及对其有效性的影响因素。

　　奥兰·扬把国际机制的形成概括为自生自发的、谈判而成的和强加的3种。[9] 他引证了哈耶克关于“自生自发秩序”的论述,但没有给出具体的实例; [10]强加的秩序是由支配性大国或大国的结合体所带来的,奥兰·扬提供的实例包括英国在19世纪海洋机制形成中所起的作用以及美国在第二次世界大战结束后在国际大陆架管理机制形成中所起的作用。国际事务中最为多见的是谈判而成的机制,它们确立原则,明确规范、规定权利义务和禁止的事项以及一旦违背承诺可能遭受的惩罚。它们一般存在于国际事务的某一专门领域,如以防止核扩散为目标的《核不扩散条约》(NPT)、有关全球气候变化和保护的国际公约、建立国际刑事法庭的罗马规约等均属此列。另外一种是某一地理区域或次区域范围的管理机制,如欧洲管理国际河流和协调相关事务的多瑙河委员会、亚洲的大湄公河流域开发合作机制等。它们都是经由谈判而形成的国际机制,安全领域机制形成的基本原理与此相同。我们需要进一步考虑和研究的是,一种机制要通过谈判而形成一般需要具备什么条件,机制生成条件的不同如何影响机制有效性的不同。下面我们将通过对1921～1922年的华盛顿限制海军军备会议和由此形成的安全机制以及1997～1999年的朝鲜半岛问题四方会谈这两个案例的研究来就这一问题进行考察。

　　二　个案一:华盛顿限制海军军备会议

　　我们先从华盛顿会议的发端看。第一次世界大战结束后,亚洲(西方人谓之远东)和太平洋地区的形势发生了重要的变化,对远东和太平洋地区的争夺主要在美、英、日三国间展开。

　　在第一次世界大战期间和之后,日本在远东和太平洋地区的势力迅速扩张,与美国发生冲撞。英日同盟条约始签于1902年,并于1905和1911年两次续订。20年间,英日同盟一直是日本对亚洲大陆进行扩张的国际支柱。在此情形下,拆散英日同盟成为美国的重大利益,且为当务之急。为了制约日本势力的扩张,确保美国在远东太平洋地区的地位,也为了顺应国内要求控制军备的压力, [11]美国谋求召开一次国际会议来加以解决。在此前后,美、英两国间已就此进行了沟通。“英国政府正要向有关国家建议召开一个解决这些问题的会议的时候,知道美国也有同样的意图,于是把这个创议让哈定总统去提出。” [12]从日本看,当时财界为军备扩张重压和1920年春爆发的战后危机所累,盼望通过裁军缓和财政负担,因而表示欢迎。时任日本首相的原敬抱着“事态固属严重,但也不必大惊小怪”的态度同意参加会议。后内阁会议经过权衡,决定参加华盛顿会议,并采取积极的方针。[13]

　　1921年7月8日,美国总统哈定指示国务卿查尔斯·休斯向英、日、法、意、中五国非正式地建议召开华盛顿会议。美邀请中、法、意参加,是因为中日在山东问题上有争执;法国在远东也有经济利益和属地,与英国常有冲突。中法参加可钳制英日,意大利是五强之一,可起缓和作用。[14] 8月21日,哈定总统正式邀请五国政府派团参加华盛顿国际会议。会议前,美国宣布了会议要领三端:“(1)各国对于太平洋及远东之主义及政策,须先决定一般的原则; (2)特定国间之问题,如有抵触前项一般原则之适用者,得交会议讨论; (3)凡关系参加会议列国全体之国际问题须全部付议。” [15]会议名称为限制军备、远东及太平洋问题会议,因会议的举行地是华盛顿,故又称华盛顿会议。

　　华盛顿会议有两大主要议题,分别为讨论“限制海军军备”和“太平洋及远东”问题。荷兰、比利时和葡萄牙3国或因在远东和太平洋地区有属地,或与中国有经济关系,也要求参加会议。而苏维埃俄国当时尚未得到美国承认,故没有被邀请出席会议。因此,参加华盛顿会议的国家是美、英、日、法、意、中、荷、比、葡九国。1921年11月12日,九国会议在华盛顿拉开帷幕,会议历时近3个月,至1922年2月6日结束。

　　会议的组织形式由九国代表组成大会,美国国务卿休斯当选为大会主席。大会下设两个委员会,其中限制军备委员会由美、英、日、法、意5个海军大国的代表组成;远东及太平洋委员会则由与会九国代表组成。每个委员会设小组委员会以便开展工作。两个委员会的工作平行进行并随时将各自情况报全体会议(大会)。两个委员会及其小组委员会的讨论禁止旁听,只于每次会后发表公报。会议期间,“四国条约问题”、“山东问题”和“雅浦岛问题”是在会外谈判解决的。[16]

　　会议的举行方式是多边与双边并举,会内与会外交叉。当时的中国政府为争回在山东的权益,视华盛顿会议为一绝好的机会。在美国发起召开华盛顿会议之初,日本就想通过与中国直接交涉来阻止山东问题被提交到会议上。美英在此问题上的态度均是希望在华盛顿会议之外由中日双方谈判解决。当时在华盛顿的中国全权代表之一顾维钧主张有条件地与日本直接交涉,地点则以华盛顿为宜,俾使这一交涉不至完全脱离华盛顿会议,以便一旦中日交涉陷入僵局时可求助会议的帮助。最后,中日有关山东问题的交涉采取了在华盛顿会议外中日交涉的方式。[17] 所谓“会外”,实际上只不过是未放在全体会议及其下的两个委员会讨论而已,参加中日交涉和谈判的代表均为两国出席华盛顿会议的人员,并有美英代表列席,最终在华盛顿会议闭幕前达成了协议。故本质上仍是华盛顿会议的组成部分,从这一意义上来说也是“会内”,只不过是采取了会外的“形式”罢了。

　　“雅浦岛问题”,是另一个“会外”解决的问题。雅浦岛是太平洋加罗林群岛中的一个岛屿,因它位于关岛至菲律宾的中途,是太平洋海底电线的枢纽站和无线电台的重要设置地,在战略上和交通电信上都颇为重要。第一次世界大战期间,日本占据了此岛。巴黎和会期间,美国曾提出以国际管理方式解决“雅浦岛问题”,但不了了之。华盛顿会议召开后,双方同意在会外解决。几经周折,双方妥协,签订了《美国和日本关于赤道以北太平洋雅浦岛和其他岛屿委任统治条约及有关换文》,其中规定,美国及其国民与日本及其他任何国家一样,可以自由地进入雅浦岛,在完全平等的基础上,安放、运用连接该岛的海底电线,这些权利和特权也包括无线电通讯设备。通过上述条约和换文,美日解决了在“雅浦岛问题”上的争议。[18]

　　华盛顿会议的主要成果体现为:会议本身批准并通过了7项条约和12项决议案,另有2项条约在会议期间由与会国在会外商定。华盛顿会议期间签订的第一个条约是美、英、法、日《关于太平洋区域岛屿属地和领地的条约》,也称《四国条约》。根据其第四条,该条约生效之日,即是英日同盟废除之时,因此从表面上看,《四国条约》可视做英日同盟的替代。究其实质则不然,因为《四国条约》不具有同盟性质。签订《四国条约》是美国的一个外交胜利,达到了拆散英日同盟的战略目的。美英关系得到了调整,对华盛顿会议的进程产生了直接的影响,它们将迫使日本接受美国提出的海军力量比例。[19]

　　召开华盛顿会议的主要目的之一是限制海军军备。会议召开前,美英之间就这一问题已有谅解。经过长达86天的争论和讨价还价, 1922年2月6日签订了《美、英、日、法、意关于海军军备条约》,也称为《五国条约》。四国接受美国提出的5 ∶5 ∶3 ∶1. 75 ∶1. 75的海军比例,为缔约国限制各自海军军备的原则依据。该条约对主力舰、航空母舰的标准排水量规定了明确的定义,以便于实行。《五国条约》的签订是美国外交的又一胜利,美国由此被公认为与英国同等的海军大国。日本接受了美国提出的海军比例,其野心受到一定的遏制。英国得以维持海军的“一强标准”。[20] 同时美英也都做了一定的让步。

　　华盛顿会议的另一重要议题“远东及太平洋问题”,其中心是中国问题。在签订《五国条约》的同一天,美、英、法、意、日、荷、比、葡、中正式签署了九国《关于中国事件应适用各原则及政策之条约》,(点击此处阅读下一页)

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