信力建：大部制改革要瞄准法治化方向

　　国务院机构改革方案在本届人代会获批之后，大部制改革进入实施阶段。对这一改革的必要性已经有很多的议论，焦点主要围绕在哪些部门应当合并、哪些部门应予强化这些方面，实际上，人们对这一改革主要还是着眼于强化效能和提高效率，这一倾向令人担心：如果我们的出发点和着眼点仅限于此，我们将可能失去政府机构改革应有的法治化方向，改革的预期效果必将大打折扣。大部制改革必须遵循建设服务型政府、法治型政府的总体要求，在贯彻精简、效能、统一原则的同时，更要建立和完善相关制度，坚持依法行政，防止权力滥用，杜绝“行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化”问题，瞄准法治化方向不断推进政府的自身建设。而中央政府的法治化建设又必将对全国各级地方政府的法治化产生巨大的引领和示范作用。

　　因此，大部制改革既要贯彻精简、效能、统一的原则，更要贯彻法治化要求，做到规范权力范围、规范权力行使的正当程序、规范自由裁量权的行使，并让行政权力的运行全过程实现阳光操作，以利权力机关、司法机关和社会各界的有效监督。唯有如此，才能让依法行政的要求真正落到实处。在这些方面，某些地方政府的改革举措已经先行一步，并为中央政府大部制改革如何坚持法治化方向提供了有益的经验。

　　南京市政府近日推出“权力阳光运行机制”， 这一改革举措最为突出的有三项内容：

　　第一、规范权力范围，列出权力清单。这作为依法行政、透明行政的第一步。2006年、2007年南京市对照相关法律法规，对行政权力逐一审核、清理，将全市54个行政部门的5878项行政执法事项核减到3731项，削减近40%，区县削权50%。在此基础上，编制了《南京市行政职权目录》，将全市所有行政执法事项统一编码，使每项权力都有唯一的“身份”。这3731项权力的名称、编号、依据、内容、流程、时限、表单、办事指南等全部在网上公示。

　　第二、规范行政权力运作，编制“权力运行流程图”。有了这个流程图，权力运行中哪些工作人员在办理、办理是否超过规定时限、处理意见和结果是什么，电脑全部记录在案。不同意审批的人员须提出具体理由。这样，领导掌握办事人员的工作进展，当事人能看到行政效率，办事全程都在网上留下痕迹，“中梗阻”、拖拉扯皮暴露于阳光之下。同时，全市13个区县、54个部门全部开通短信、电话通知系统，自动及时地将事务办理情况通知申办人。

　　第三、制定《南京市行政处罚自由裁量权指导意见》，规范执法人员的自由裁量权。《意见》将行政处罚划分为14个标准环节，在法定的自由裁量权限内，再分解为若干不同处罚档次和若干种情形，建立行政执法标准数据库，根据违法事实和情节轻重由系统软件自动控制处罚幅度，有效限制了经办人员的自由裁量空间。

　　这三个方面的规定自然还有需要进一步深化和完善之处，但在总体上无疑体现了建设有限政府、限制权力和维护正当程序的法治理念，体现了行政权力运行的公开性透明度原则，以及诉诸于社会各方面监督的特点。可以预期的是，如果这些规定得以贯彻执行，加上权力机关、司法机关和社会各界的有力监督，南京市的公民权利保障和法治环境将会出现质的提升，行政机关超越和滥用职权的现象将会得到有效遏制。

　　下级政府的这类经验应当为中央政府所借鉴。最近一则消息说，新组建的人力资源和社会保障部设置部长1位，副部长10位。新部将原有两个部的全部副职照单全收一个不漏，这似乎反映了在现存利益的钢性面前，无论是法律还是改革原则都变得软弱无力。按照《国务院组织法》第9条：国务院各部设部长1人，副部长2—4人。现在新部的副职超过规定一倍还多，明显违法。这或许是不得已的权宜之计和过渡性措施，但同样反映了改革所面临的最大困难是打破既有利益格局，而自我限制权力并规范其运行更是对现存既得利益的极大挑战，因此，在中央政府及各部这一层级，要实现权力运行阳光机制，必有更大的阻力。但，建设服务型和法治型政府，这又是必由之路。

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