秋风：农民才是流转土地的权利主体

　　北京第一家土地专业合作社——“北京百合兴盛土地专业合作社”，近日通过工商登记，尝试一种新的土地承包经营权流转形态。合作社集中经营，农民成为股东享受保底分红。(12月6日《新京报》)大体上看，这是一种尊重农民主体性的土地权利流转形态。

　　根据中央的文件精神，各地开始大张旗鼓地推动农村土地承包经营权流转。考察各地的试验，最常见的形态是一些地方政府强令农民交出土地，由政府安排土地的规模经营。有的是政府把这些土地租赁给商业化企业经营，有的是进行宅基地换住房、合村并镇等，用从农民手里集中来的土地进行商业性开发。还有一种形态是村集体收回农民的土地承包经营权，拿这些土地经营。

　　在这些试验中，农民的利益未必完全被忽视，农民或许也能得到一些好处。但这些试验的根本问题在于，农民的主体性被忽视了。

　　按照现有的土地承包经营制度，土地的经营权是在农民手中的。而按照最新的政策，这种承包经营权的使用期限是“长久”的。因而，任何关于土地流转的安排，其主体都是农民，且只能是农民。不经农户同意，任何人和机构，包括村集体和地方政府，都无权以任何借口拿土地流转。

　　土地的规模经营必须以权利人能完整行使其权利为前提，这个权利人就是农户。有些地方政府不管土地的权利配置，直奔规模经营的目标而去，结果就是滥用其强制性权力。当下，热衷讨论农地的规模经营，也不能忽视对地方政府的权力进行制约，对农民土地承包权利的维护。

　　从目前透露出来的信息看，平谷这家土地合作社似乎是农民自愿成立的。各级政府虽然积极推动，但考察合作社的制度安排，支配土地的权利，仍然控制在参加合作社的农民手中。这样的土地流转、规模经营，大体上可以说是农民自己进行的，农民依然保持着控制权，推测起来，其制度安排也有利于增进农民收入。

　　这个合作社制度是如何形成的，不得而知。从原则上说，关于农村土地流转，各级政府可以发挥引导作用，但也最多只是引导作用，具体的制度则应当由农民自己依法设计。政府可以提供必要的知识援助，比如提供一些备选的制度、提供相关法律咨询，但惟有具有权利的人才有资格设计制度，农民也完全有能力设计出符合本地现实的土地流转形式。

　　考察过去二十多年的乡村土地制度演变史就会发现，自从有了土地承包经营制度后，农民就已经自发创造出了各种形式的土地承包权流转形态。当然，农民也完全可以基于自身的利益考虑，不选择土地流转，拒绝规模经营，这是土地承包经营权中一项不容置疑的权利。

　　关于土地流转，各地方政府应特别审慎。政府的正当职能是服务农民创新制度的活动，如果农民确实具有流转土地的需要，并形成了流转的新形态，政府就对其从政治、法律等角度进行考察，并予以认可，给予法律上的登记。乡村社会的稳定是中国社会稳定的基础，乡村稳定依赖农民对土地的稳定权利。因而，在土地流转方面，政府要把握好权力限度。

　　□秋风(北京 学者)

　　2008年12月08日《新京报》

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