高等教育发展规划与质量监督视角下的地方大学内部治理研究

　　摘 要：高等教育发展规划与质量监督是现代大学建设的重要职能安排，从高等教育发展规划与质量监督层面考察大学内部治理具有功能性研究意义，在这一视角下地方大学内部治理具有利益相关者多元性、教育专业性与权力质量监督的原则特点，并探讨了行政权力与政治权力重叠、监督权弱化等现实治理问题，并提出了优化建议。
　　關键词：高等教育发展规划与质量监督 大学治理
　　高等教育发展规划与质量监督的重要职能就是促进与保障现代大学的科学建设，而现代大学发展规划和质量考核的基础目标与标准，就是大学内部治理规划实现与质量运行高等教育发展规划与质量监督视角下的大学内部治理，包含现代性与现代化内容的转型过程，一方面是适应我国高等教育大众化发展的趋势，在高等教育机构大学的教育改革体现，另一方面我国政府转型，教育管理体制发生变革，大学的办学理念、办学定位与功能设置发生现代演进，相应的大学的内部治理结构也要进行相应的变革，特别是我国进入了新的改革加速与深化期，十八届三中全会吹响了全面深化改革的号角，也为教育改革指明了方向。对于高校改革，全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“创造条件，逐步取消”高校的行政级别，扩大学校办学自主权，完善学校内部治理结构”。
　　一、高等教育发展规划与质量监督视角下地方大学内部治理
　　地方大学内部治理指的是在大学三级办学两级管理，乃至三级办学三级管理的高等教育管理体制下，在大学自主办学定位与治理理念指导下，大学内部基于行政权力、学术权力与教育权力的结构化基础上，在大学内部治理结构的优化发展，形成组织体系、决策程序、运行机制、监督模式与评价标准的制度化互构，以治理理念贯彻全局，形成治理行为逻辑，演化为现代大学治理体系与生成现代大学治理能力，围绕组织结构化的治理权力结构、治理规则体系、治理制度机制与形成的治理文化氛围。完善学校内部治理，主要是形成正确的大学理念，在大学内部人对大学现代认知的基础上，合理进行大学内部行政、学术、教育权力的分权与监督，做好权力决策组织与机构制度的安排。
　　二、高等教育发展规划与质量监督视角下地方大学内部治理的基本原则
　　在地方大学内部治理的有效实现需要遵循以下原则：第一，利益相关的多元化代表。大学内部治理的利益相关主体是多元的，他们对于大学治理与具体的治理议题具有不同的解读视角与利益诉求，同时大学内部治理又是这些主体相互衔接、分工配合与协作完成的，这需要任何治理议题与活动，需要他们的共同意愿达成与合作策略形成，那么大学内部的代表不同利益方的代议民主是治理取得成功必不可少的潜在背景。在高校治理中，固定的代表机构通常是高校内部治理的基石和高校内部具体制度的主要来源，充分的代表机制是高校治理取得成功的必要前提。因此在治理结构上，在主体结构上要包含行政人员、教授教师、教辅人员、学生以及一般的工勤人员；权力结构要体现行政权、学术权与教育权（与高等教育活动利益相关者如教辅人员、教工、学生等）；治理组织机构要合理配置校务委员会、教务委员会、学术委员会、董事会或理事会以及教职工代表大会，明确个权力机构的组成人员代表性，决策事务范围、决议协商机制、监督评价程序等，核心要体现多元代表性与民主协商性。第二，专业性，这里的专业性不等同于学术性，而是针对大学内部的专业分工，各主体根据专业标准与专业技能，以专业态度进行专业判断。此外，还应具有民主法治、监督救济等运行规范与权力保障原则。
　　三、高等教育发展规划与质量监督视角下地方大学内部治理存在的问题
　　从高等教育发展规划与质量监督视角下考察，当前地方大学内部治理存在以下治理问题：一是行政权力与政治权力的实践秩序不清。我国《高等教育法》第39条所确定的“国家举办的高等教育实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制”，本来政治权力与行政权力是清晰的，但具体校务又具有政治行政双重性，因此实践中往往政治权力与行政权力产生优先性问题，影响治理秩序达成；二是学术权力弱势于行政权力，学术权力在治理实效中处于被规制地位，学术权力的独立性存在缺失；三是监督权弱化，权力治理格局的有效实现，需要相互间的监督与制约，但现在这种平衡存在失衡状态，如教职工代表大会的民主监督本是学术共同体中学术权、教育权、行政权等主体相互监督的制度设置，但实践中这种民主监督的机制被异化，造成治理格局中监督缺失，行政权力独大，诱发治理失衡。
　　四、高等教育发展规划与质量监督视角下地方大学内部治理优化措施建议
　　针对地方大学内部治理的目标设定、基本发展原则与建设路径，特别现在存在的治理问题，从高等教育发展规划与质量监督视角下提出以下优化措施建议。
　　一是要大学理念精神的转变，要以人为本，崇尚真理，坚持学术自由，依循法治精神，追求民主科学与创新，这种理念要贯彻到大学治理的方方面面，可以通过加强师风师德建设，强化校园文明，特别是完善落实各种教育教学民主权力与民主程序，形成从治理规则到治理规范，最终形成治理文化—认知的大学治理精神；二是要对高等教育权力科学合理地分权与赋权，在大学自主办学的基础上，要对学院等内部办学单位依据各自的学科特点与教育目标，对管理、学术、财政与教育等权力分权与赋权，形成权力间的监督制约以及权力与义务的对等，权力责任的制度化制约，如学术权力、行政权力与教育权力的相互合作与制约，这符合大学治理权力现代性的专业、民主、分权制约的特点；同时，对于教师、行政管理者、教辅人员、领导管理层、学生等大学治理利益相关者的权力因予以纳入治理体系，保障其诉求权、知情权、表达权与监督权的实现，合理分配主体间的决策权；三是大学内部治理在组织改革上，要打破传统行政科层组织结构的束缚，根据自身学校实际改革组织及其结构，增强其对于大学内部治理需求的回应性，能够创新组织形式与服务模式，体现专业服务的特点，可以在二级学院制的基础上，引入基于学科分类的学部制，或更进一步借用港澳地区的书院制，在基础组织层面形成治理生成点；四是完善治理制度的衔接联动，要形成党委领导下的校长负责制度，结合实际引入董事会制度，做好董事会权责与功能定位，构建与完善学术委员会的组织体系与运行、监督行规则，科学精简优化行政管理部门，向教育服务职能转变，平衡好学术委员会、教学委员会、校务委员会或董事会与党委之间的关系与权责，以及沟通救济机制；五是要进行高等教育管理组织与制度的现代化，如设计大学财务管理的预算制与信息公开制度，完善财务监督的制度，对财务运行的全过程实施监督；建立健全内部控制制度、经济责任制度、财务信息披露制度等监督制度，又如在教师聘用管理方面，对教师管理实行，现代人力资源管理制度的实践化工作。
　　参考文献：
　　[1]湛中乐，苏宇.中国高等学校内部治理结构：基本原则与关键制度[J].华中师范大学学报（人文社会科学版）， 2011（9）.
　　作者简介：王立娟（1979—）女。辽宁朝阳人。鞍山师范学院讲师。
　　※基金项目：本文是2014年辽宁省高等学校人文社科一般项目课题：地方大学校院两级管理体制及运行机制优化创新研究（项目编号：W2014183）研究成果之一；是2015年辽宁省教育厅科研项目：辽宁地方本科院校向应用技术型大学转型发展的路径与策略研究（项目编号：W2015005）的研究成果之一.

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