公共财政与非金融性国有资产管理

　　[内容摘要]公共财政与非金融性国有资产管理既有区剐，又有必然的内在联系。根据基金本金分流理论，财政资金属于基金性质，非金融性国有资产属于本金性质，通过建立国有资本经营预算体制，将部分国有资产经营收益上缴财政，可以促进基金本金相互转化。在进行国有资本经营收益分配方案时，要合理确定消费与积累的比倒关系，既要保证国有资本经营收益为全民享有，又要有利于国有资本的长远发展。
　　[关键词]公共财政；非金融性国有资产；基金；本金
　　
　　一、公共财政与非金融性国有资产管理的关系
　　
　　根据十届人大一次会议批准，我国成立国资委，按照“管资产和管人、管事”相统一的原则，由国资委作为所有者代表，代行所有者职能，监管范围是中央所属企业(不含金融类企业)的国有资本。这样，国资委及其下属的国有资本经营管理公司、大型企业集团及国有控股公司等单位，将与承担社会管理职能的政府部门，如发改委、财政部、商务部等部门不再具有直接关系，也不再具有传统的行政管理职能。公共财政与国有资产管理既独立运行、各司其职，又相互交叉、相互支持。
　　
　　(一)公共财政与非金融性国有资产管理的区别
　　1　行使职能的法律依据不同。十六大已经明确，国资委行使国有资本出资人的职能，出资人职能的形成不是基于行政权力而是基于对资产的占有，因此出资人权力的行使也只能依据民法，不能依据行政法。而公共财政的行为在很大程度上要依据行政法。从法律的角度看，行政法是一种公权力，其前提是调整对象的主体地位不平等，出资人权利是一种私权力，受私法规约，如假定国有资本以股份的形式存在，这部分资产收益的分配问题就要依据《公司法》由股东大会决定，而不是再用行政命令的办法确定资本预算流入公共预算的数目。
　　2　职能划分内容不同。公共财政和国有资产管理部门都属于公共部门，担负着不同的职责和目标。从我国改革情况看，国资委成立后，国务院划入的职能主要包括四部分：一是原国家经济贸易委员会有关国有企业改革和管理的职责；二是原中共中央企业工作委员会的职责；三是原财政部有关国有资产管理的部分职责，如拟订国有资本金基础管理的法律法规草案和规章制度、负责监缴所监管企业国有资本金收益、研究提出国有资本金预决算编制和执行方案、负责国有资本金的统计分析等；四是劳动和社会保障部的拟订中央直属企业经营者收入分配政策、审核中央直属企业的工资总额和主要负责人的工资标准等职责。公共财政的职能范围则相对缩小，主要表现为社会大众提供公共服务的一系列收支行为，目的是为市场经济的有效运作创造条件。
　　3　资金来源不同。在传统国有资产管理模式下，国家在从国有企业收取税收和投资收益的同时，要包揽企业的一切事务，包括以财政资金对企业进行投资，导致财政资金和企业资金不分。新的国有资产管理体制建立后，就要按照市场经济的要求，正确处理公共财政和国有企业资本经营管理之间的关系，实行利税分流，建立起“税保财政，利促发展”的资金保障模式。
　　
　　实行利税分流后，公共财政所需资金主要通过向包括国有企业的所有企业征收税收来完成。国有企业作为一种独立的市场主体，其对政府公共财政的贡献应该同其他非国有企业一样，主要通过照章纳税来体现。另外，国有企业要以投资收益的一定比例上缴财政，作为财政资金的补充来源。企业的投资等行为则由国有资产管理部门根据市场原则做出决定，投资所需资金以企业收益留存或其他融资方式筹集，财政资金一般不再承担对企业投资的任务。
　　4　管理目标不同。基金本金分流理论已经为公共财政和国有资产管理的目标差异进行了分析。从本质上看，建立国有资产管理体系，就是要建立国有资本为出资人的现代企业制度(华生，2003)，这就需要国有资产管理完成从资产管理向资本管理的转变，资本是具有增值性的，因此国有资本管理的基本目标必然是确保国有资产的保值增值，其次还要满足国家宏观经济调控方面的需要。公共财政管理的根本目标则是保持社会经济稳定，为社会发展提供尽可能多的公共产品，追求社会效益的最大化。
　　
　　(二)公共财政与非金融性国有资产管理的内在联系
　　公共财政资金属于基金范畴，生产经营性国有资本属于本金范畴，虽然本金和基金的物质属性、效益目标当有所不同，但它们都属于国民经济中财产物资价值的货币表现，两者又有密切的联系。
　　1　基金的形成来自于国民收入的再分配，而国民收入的创造依赖于本金的投入与收益的实现，所以本金运动是基金运动的基础。另一方面，物质生产流通活动的正常进行，又需要国家社会行政事业管理单位提供社会稳定、经济秩序和国防安全等公共产品。同时，国家通过支持国有企业改革与发展的财政措施，如承担中央困难企业下岗职工基本生活保障费用、分流人员费用、破产企业安置职工等费用，为国有企业改革与发展解除后顾之忧，提供必要的社会保障，而这些由公共财政承担。
　　2　国有资本出资人作为独立的市场主体，要服从社会经济管理的法律法规，在依法经营、产品质量及环境保护等方面和私人企业、外资企业一样接受行政管理部门的监督。作为我国主管财政收支、财税政策的宏观调控部门，财政部门对国有资产管理部门的运行有着不可替代的监管职能。主要表现在三个方面：一是国有资产管理工作在财务会计方面要执行国家统一的财务会计制度，从而接受财政部门的监督；二是财政部门依法拥有对国有企业税收征缴情况进行监管；三是按照国务院规定，国资委管理的国有资本统计结果报财政部备案，国有资产管理法律、法规草案的起草、拟订要征求财政部意见。
　　3　国有资本出资人是在国有经济范围内行使出资人职责，国有经济和国民经济是有密切关系的，财政要发挥宏观调控作用，通过制定有倾斜性的产业政策，增加对经济结构的调节力度，并通过其乘数作用，引导和扩大整个社会的投资规模，在很大程度上要通过国有企业来完成，国资委在行使出资人职责时，也必须要考虑到国家宏观经济调控的需要，服从和服务于国民经济发展和区域经济发展这个大局。
　　4　本金和基金在一定条件下可以相互转换。经营性国有资本的经营收益必须要通过一定方式反馈给社会，在国家需要的情况下，可以将部分国有资本净收益转化为基金，弥补财政资金或社会保障资金的不足。如将部分国有资本从竞争性领域退出所获得的收益，弥补社保基金不足；在财政资金满足职能的实现后仍然有一定结余的前提下，也可以将部分结余资金用于无风险投资，如我国允许有关部门利用社保基金进行再投资，以及通过所得税返还或增值税先征后返支持企业发展等。另外，为支持企业发展，国家也可以动用财政资金，直接投资于企业，增加国有资本金。
　　
　　二、建立国有企业利润分配体制，促进基金本金相互转化
　　
　　建立基金与本金相互转化的有效机制，是完善公共财政与国有资产监管机制的重要组成部分。应当说，基金转化为本金的渠道是比较畅通的，这主要是一些传统经济条件下的做法得以延续。如财政部门对国有企业进行补贴，设置专项资

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