【社会主义新农村建设过程中的公共产品供给研究】 社会主义新农村

　　收稿日期：2006-09-22? 　　作者简介：许传红（1972-），女，湖北武汉人，武汉科技大学中南分校文法学院讲师，硕士。? 　　（武汉科技大学中南分校文法学院，湖北 武汉 430223）?
　　摘要：农村公共产品供给不足已经成为制约我国社会主义新农村建设的瓶颈，本文在分析我国农村公共产品供给制度历史变迁的基础上，提出了我国农村公共产品供给存在的问题，并探讨了如何完善我国农村公共产品供给的问题。?
　　关键词：新农村；公共产品；供给；变迁?
　　中图分类号：D602 文献标识码：A??
　　
　　一、我国农村公共产品供给?制度的历史变迁
　　
　　公共产品供给制度实际上是权利和利益的转移和再分配，它并非一个单一的制度，而是多种具有关联性的规则、制度所构成的一个组合或者说体系。农村公共产品供给制度主要由决策机制、资金筹集机制以及生产和监督管理机制构成。新中国成立后，我国农村公共产品供给制度经历了人民公社、改革开放后两个时期。?
　　在人民公社时期，由于社队几乎控制了所有的生产、生活资料，农民仅仅是简单地向集体出售劳动的“社员”，农户之间呈现出高度的同质性，因而农户没有对公共产品需求的主动性，也无所谓需求的差异性。这时候农村公共产品的物质成本分摊是在集体分配之前直接从各个基本核算单位扣除。对农民来说，虽然实际上也是自己所得部分的扣除，但由于是分配前的扣除，单个农民并不清楚自己分摊的公共产品物质成本为多少，农民成为隐性的农村公共产品成本分摊者，对负担的感受是间接的。当时，工分制以及工分总量膨胀的无约束，是公社时期制度外公共产品供给的主要基础。与其他任何制度安排相比，公社制度在将劳动力资源配置于公共产品的生产方面具有最大潜力。公社时期农村公共产品的生产者(教师、医生、大队干部等)全部以补贴工分形式参与分配。这种增加工分总数、降低工分值的成本分摊方式，使单个农民同样不清楚自己的负担额。当时社队具有非常强的动员劳动力的能力，所以使得当时农村公共产品的供给具有非常强的“自我承担”、“自我生产”、“自我管理”的特点。?
　　改革开放后和人民公社时期相比，农民最大的变化是开始拥有了自己的生产和生活资料，并拥有相当大的自主处置权，其独立的市场经济地位基本确立。原来高度同质化的农民群体开始分化，并且随着拥有的财产、生产安排、消费习惯和对未来预期的不同而对公共产品的需求表现出很大的差异性。但是由于种种原因，这时农村公共产品的供给决策仍然没有突破人民公社时期以行政手段强制性供给的弊端。由于乡镇政府及村组织追求的目标与辖区内农民的需求并不完全一致，于是，为了达到政府的目标，农村公共产品的供给就主要不是根据本辖区农民的需求决定，而是由外部政府或组织确定。改革开放后农村公共产品的需求表达和人民公社时期类似，仍是以领导者的政治、经济理性为主，农民的真实需求表达仍是处于边缘化的境地。只是税费改革后实行的“一事一议”使农民的需求在很小的范围内得以表达，农村公共产品的供给决策仍然没有突破人民公社时期以行政手段强制性供给的弊端，农民难以在公共产品供给决策中反映自己的意见或表达自己的需求，最终形成目前不能适应需求的带有强制性的自上而下的公共产品供给决策程序。?
　　在改革开放后至税费改革前，农民负担的公共产品由集体范围内的扣除，转变为农户家庭的直接缴纳。这一时期，由于公共产品的成本直接分摊到户，并且农户又已成为基本的经济核算单位，有了自己独立的利益，因而对负担轻重与否的感受是直接的，从而也凸显了这一时期的农民负担问题。税费改革后这种制度外筹资的途径基本被堵上，农民负担得以减轻。农村公共产品的建设资金主要靠上级转移支付，少部分来自于以“一事一议”方式筹到的资金。这时的公共产品所需人力成本的货币化程度大大提高，公共产品建设使用的劳动力的成本大部分以货币形式支付，只有少部分由农民以活劳动(如义务工和劳动积累工)的形式支付，税费改革后又逐步取消了义务工和劳动积累工。这时的农村公共产品的生产和管理也开始日益分离，并以多种灵活的方式出现：政府直接投资并管理；政府拥有全部资本，法人团体以商业方式经营；政府管制下私人资本经营；在政府资助下私人资本经营等。更为值得一提的是，随着一部分农民越来越富裕，税费改革后非政府供给主体的作用更加凸显。?
　　
　　二、农村公共产品供给存在的问题?
　　
　　近年来我国农村公共产品供给规模和结构有明显的改善，但是受城乡二元发展战略导致的国家总体投入不足、供给主体错位、乡镇政府的财权与事权不对称导致的供给效率低下、缺乏科学的需求表达机制、供给决策机制和规范的监督监管机制等原因的影响，我国农村公共产品供给仍滞后于农民的现实需求，主要存在以下问题：?
　　（一）农村公共产品供给责任划分不合理，供给主体错位现象严重。根据公共财政理论，农村纯公共产品应由政府免费提供，对于农村准公共产品的提供，市场机制可以发挥一定的作用。但是，在实际中，政府与市场、中央政府与地方政府在农村公共产品供给责任划分上不尽合理。本来应该由政府提供的公共产品或由政府与农民共同承担的公共产品成本，却完全由农民承担；本来应该由上级政府提供的公共产品却通过政府转移事权，交由下级政府提供，最终落到乡镇政府和农民头上。如基础教育、计划生育都是基本国策，是为了全国人民的共同利益，是全国性的公共产品，但这些事权目前主要由乡镇政府以及村级组织承担。又如民兵训练属于国防事业的组成部分，是典型的公共产品，是中央政府之事，然而却下放给乡镇，其结果是乡镇政府事权大于财权。乡镇政府在事权无法转移的前提下，采取了向农民伸手，使农民负担加重。?
　　（二）供给总量不足，产品供给结构失衡。多年来我国农村公共产品的供给虽不断增加，但中西部地区的农业灌溉问题、边远贫困山区的农业科技投入等问题仍然十分突出，农业基础设施的灌排能力和抗灾能力不断下降，农业生态环境不断恶化，农业科技、法律政策、市场信息、农村教育的供给远不能满足农业发展和农民的需求。同时，农村公共产品供给与需求不相适应，产品供给结构失衡。一是基层政府行政管理服务的供给严重过剩，除党、政、人大和政协四套班子外，还有“七所八站”和一些常设的办公室，机构臃肿、人员膨胀。二是农民急需的公共产品供给不足，不太需要的产品供给过剩，为追求政治目标和经济利益最大化，基层政府在有限财力的约束下，对那些看得见、摸得着、见效快、易出政绩的“硬”产品的供给，如达标工程、形象工程，即使农民没有需求也积极供给，而对农业科技推广应用和农产品销售网络体系建设等见效慢、战略性的“软”产品的供给却没有很高的积极性。三是促进农村可持续发展的公共产品严重短缺。农村基础设施、农业科技进步、农村教育和环境保护等对提高农民素质，促进农业可持续发展意义重大的产品严重短缺。结构的失衡不但挤占了有限的财源、而且加剧了供求矛盾，严重影响了农民的生活和农村的发展。?
　　（三）区域供给差异明显。我国农村区域间的经济社会发展不平衡客观存在。在现行的供给体制下，农村公共产品供给存在着明显的区域差异。市场经济发达、乡镇集体企业多和财源丰裕的东部沿海地区，政府的财政收入充足，能提供较多的公共产品，农民负担较轻；在资源条件落后、交通不便、乡镇企业少的中西部地区，公共产品的供给呈明显的短缺态势，农民负担也重。?
　　
　　三、农村公共产品供给的完善措施?
　　
　　（一）调整国民收入分配结构和财政支农结构，加大财政对农村的投入。长期以来，由于我国公共财政体制等原因，公共财政投资的重心是城市基础设施和社会公共事业建设，惠顾农村却微乎其微，致使农村只能依靠乡镇政府和农民集资等形式进行基础设施和社会公共事业建设。伴随着农村税费改革的不断深化，尤其是2005年中央政府提出在农村全面取消农业税，乡镇、村两级组织制度外筹集财政资金的渠道基本上被堵死，财政收入锐减。乡镇、村两级组织可支配的公共资源减少，使得本来就匮乏的农村公共产品日益突出。因此，在推进农村税费改革的过程中，加大对农村基层组织转移支付的力度至关重要。然而，许多地方政府财政入不敷出，无力向农村提供最基本的公共服务，而农民收入水平偏低，自我筹集资金的能力弱，无力支持农村社会公共事业的发展。因此，要改变农村公共产品供给落后的局面，紧紧依靠农村自身的积累和投入是远远不够的，政府应加大对农村的财政投入，支持农村基础设施和社会公共事业建设。?
　　（二）建立有效的需求表达、供给决策和监督监管机制。首先是结合乡村民主化建设，建立一种能充分反映农民需求的“自下而上”的表述机制。通过全体农民或农民代表参与的形式把农民的个人偏好转变为集体偏好，使农民在决定公共产品的偏好上有更大的发言权。其次是改变“自上而下”的单向决策为农民代表广泛参与的双向透明决策，从制度上解决决策权的配置问题。借鉴“一事一议”的做法，积极寻找能够降低决策成本而不失公平的议事决策程序:在具体决策过程中，通过建立规范的由乡镇及村农民代表参与的公共事业听证制度，提高供给的科学性、合理性和有效性。最后是结合公共财政管理体制建设，改变基层政府和村民组织的单向不透明财政为农民代表有效参与监督的双向透明财政。在推进财政民主制度建设的进程中，上级政府应把对乡镇政府的部分监控权交给地方百姓，改变目前乡镇政府单方面决定着公共财源收支、缺乏有效监管约束的状况，最终通过运行机制的完善，提高产品供给的效率效益，杜绝或减少决策失误和官员腐败。?
　　（三）改革农村公共产品的筹资制度，实行农村公共产品供给主体多元化。我国是一个发展中国家，农村地域广阔，农村公共产品不仅需求量大，而且需求种类繁多，仅仅依靠政府有限的财政投入，无法满足农村日益增长的公共产品需求。所以，我们应该对农村公共产品筹资简单划一的方式进行变革，实行政府与市场共同供给农村公共产品的新模式。除征税和收费外，政府可采取政府贷款、发行地方公共建设债券、政府参股等方式和通过税收优惠、贴息资助等措施吸收私人、企业和金融机构的资金，采用独资经营、合作经营、长期特许经营、租赁承包、托管、乡镇联合等灵活的经营形式，实现资金供给和运作模式的多元化，从而缓解政府的财政压力和减轻农民的负担，保证农村公共产品的有效供给。在中央政府供给涉及公民基本人权的公共产品 （如义务教育、基本医疗卫生、社会保障服务）、全国性的农村公共产品(如全国性农业技术推广、全国性农业信息网络等)以及区域性公共产品(如河流治理、病虫害防治)的同时，适当引入市场机制。在明确产权的前提下，按照“谁投资、谁收益”的原则，积极引进民间资本，加大对农村公共产品的资金投入，形成农村公共产品供给主体多元化的新格局。?
　　（四）借鉴农村公共产品供给的国际经验，注重加强保障农业稳定发展的农村公共产品的建设。一是农业保护政策等软公共产品。国际上，不论是发达国家还是发展中国家，政府都很重视对农业的保护，制定了许多农业保护政策，如政府补贴、农业保险制度等。二是农业基础设施方面的公共产品，包括交通运输、电力设施、水利工程、治理农业污染等。三是农业社会化服务方面的公共产品，包括农业信息、中介服务、农业气象预测预报等。此外，建立完善的农产品市场也是极为重要的。通过完善农产品市场加工、储藏、保鲜、监测、检验等配套设施，建立起信息系统、质量检测检验系统、电子结算系统等，完善农产品市场行情信息网和供求信息网，完善市场信息收集与发布制度，提高农产品市场设施水平，强化服务功能并消除农产品供需双方的信息不对称。此外，保障农村基础教育，加强职业技术教育、大力支持农村合作组织，注重发挥社会组织和协会的作用、重视农业发展中的环境保护问题都是我们国外农村公共产品供给给我们提供的有益启示。?
　　
　　参考文献?
　　[1]刘保平.农村公共产品供给危机的解决之策[J].决策咨询，2003，（2）.?
　　[2]许彬.公共经济学导论――以公公产品为中心的一种研究[M].哈尔滨：黑龙江人民出版社，2003.?
　　[3]林万龙.中国农村社区公共产品供给制度变迁研究[M].北京：中国财政经济出版社，2003.

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