实施节约能源法要厘清几种关系_节约能源法实施时间

　　自2010年参加全国人大常委会节约能源法实施情况的监督检查工作以来，笔者脑海中时常萦绕着有关节约能源和节约能源法实施过程中出现的一些容易产生误解的问题，诸如节约能源的含义是什么？标准是什么？根源是什么？科学的目标是什么？
　　经过反复思考和查阅资料，笔者进一步理解和把握了有关节约能源以及节约能源法实施的一些根本问题。于此，笔者愿意提出这些问题来与大家探讨。
　　
　　关注节约与合理利用的关系
　　
　　在我国1982年修改宪法时，明确了一个关于人类利用自然资源法律规范的宪法原则，这就是宪法第九条第二款明确规定的“国家保障自然资源的合理利用”。
　　宪法的原则和精神告诉我们，要保证节约能源目标的实现，需要充分理解的是“节约资源”与“合理利用资源”的关系。那就是，强调节约利用资源固然没错，但怎样把握“节约”的标准？人们可能会说，这个标准就是不要造成浪费，那又如何来辨别什么是浪费呢？所以，单纯强调节约和单纯强调浪费都是不行的，必须把二者一并来考虑。“一并考虑”就一定会产生一个合理的结果。
　　一次，笔者在随环保立法问题调研组到某一地方调研的过程中，调研组乘坐的中巴车在行驶途中突然剧烈摇晃，驾驶员停车检查原因时发现：中巴车的一个后轮胎爆裂，致使汽车不能正常运行，这让很多人惊出一身冷汗！但庆幸的是，这辆中巴车的后轮每侧都有两个轮胎，这才使得它在高速行驶的过程中没有出现翻车！
　　这次事件给笔者很大启发。它可以说是充分理解“节约、浪费与合理利用”之间关系的最佳例子：
　　如果中巴车后轮每侧都使用一个轮胎，这就是“节约”的概念，但一旦发生汽车后轮爆胎，其后果就有可能是车毁人亡，所造成的损失要远远高于“节约”出来的一个轮胎的价值；而使用三个轮胎就应该是“浪费”了。问题的关键是，中巴车的生产者既没有使用一个轮胎，也没有使用三个轮胎，而是使用了两个轮胎，这就是对社会实践和科学理论反复考量的结果。
　　这一结果也告诉人们，在“节约资源”与“浪费资源”之间还有一个重要的中间环节，那就是资源的“合理利用”。可见，单纯强调“节约”和单纯强调“浪费”都是一种对事务的感性认识，而不是理性认识问题的方法。只有“合理利用资源”，才是理性认识问题的方法。
　　那么，什么又是“合理利用资源”呢？这确实是我们应当弄清的核心问题：人类通过不断形成的各种产业来规律性地利用资源，逐渐形成了其利用资源的规律。这种各个行业、产业对利用资源在数量上和品质上需求的状况，就使得人们不断地把握了合理利用资源的标准。按照这样的标准来利用资源就可以减少甚至避免浪费，也只有按照这样的标准才能确定对资源的节约利用标准。当然，这样的标准也随着人类利用资源技术能力的不断提高而不断地趋于科学、合理。而合理利用资源的含义和内容也恰恰就在这个过程中而变得逐渐明了了。
　　总之，强调“节约资源”与“合理利用资源”关系的关键和根本目的，是要促进全社会在利用资源的合理性上多做文章，这就是理性利用资源的观点，就是法制意义下的资源利用观。同理，也只有在这样的观念下去考虑人类“节约能源”的行为，才能在真正意义上实现人类节约利用能源的目标，也才能保证节约能源法的有效实施。
　　
　　准确把握“节能减排”的含义
　　
　　笔者通过参与节约能源法实施监督检查工作，实地了解到辽宁、天津两地在节约能源法指导下的节能减排实际做法，使笔者深刻感受到，落实“节能减排”政策是保证节约能源法有效实施的重要政治动力和政治因素。
　　既然这一政治因素对节约能源法的实施有着如此重要的决定作用，那么就有必要对什么是“节能减排”做一个清楚的了解。以便不致因为错误地理解这一政治概念而使法律的实施出现偏差。
　　这一概念是2006年经全国人大审议通过的我国“十一五”规划中提出的，由此来说，执行“十一五”规划也具有法律实施的意味。但其更是一项政治任务，它是中国发展过程中面临的国际社会的政治压力和我国自身发展中解决全局性问题的需要。
　　从“十一五”规划所确立的“节能减排”的原意看，应当包括“节约能源”和“减少污染物排放”两项内容。具体说就是单位国内生产总值能源消耗比“十五”期末降低20％左右，到2010年二氧化硫、化学需氧量排放降低10％左右。这个概念下实际上有两层含义。因此，在具体执行“节能减排”责任指标时，就应当首先从这两个方面考虑问题，同时，也要把两件事的关联关系弄清楚。
　　仅从字面意义上也能看出，“节能”与节约能源法的实施是紧密相连的，这是毫无疑义的，而“减排”则与节约能源法的实施既有联系又有区别。
　　首先，我们来看节能问题。“十一五”规划关于节能的要求与节约能源法关于节约能源的规定在总体上是一致的，但在具体方式上存在着不同，节约能源法的实施与“十一五”规划所提出的节能要求的实现是有着紧密联系的，但在如何实现节能目标的问题上，节约能源法的规定和实施的措施与“十一五”规划对节能的要求和实施的措施是有所不同的。因此，理解和把握二者的关系对于实现节约能源目标是至关重要的。节约能源法关于节约能源问题的规定是一个对国人用能行为长期的、持久的规范，它没有具体的时间要求和数量要求，仅仅是一个理性要求，而“十一五”规划关于节能的要求是有着时间和数量约束的，是一个较为具体、明确的要求，同时在第一程度上也是带有感知意味的行为要求。因此，在实施节约能源法的过程中就不存在着因为时间、节能指标限定等问题，而出现在执行中有非理性的行为发生，如强行对社会和公民的正常用能行为加以限制，个别地方有“限电拉闸”的政府行为等。而这些行为，在执行“十一五”规划的执行过程中就在许多地方发生过。由这个问题可以看出，关于节能问题，也还有着理性与非理性的行为区别，当然这样的行为区别又来自于思维的区别。这种思维的区别主要体现在最初的规范上，法律规范较为注重规则和秩序问题，而政策或者一定意义上的法律性文件则注重目标的实现，而相对忽视规则和秩序问题。
　　前面我们提到了，“节能减排”行动对节约能源法实施的促进作用，从二者的实施看，前者有时间和指标的限制，因此执行的较为具体、明确，有实效性；而后者主要是原则性的抽象的要求，因此实施的实效性较差。但后者的实施是相对理性的，是较为规范的，而前者的实施则带有感性意味和盲目性。因此，如何使二者有机结合，需要人们正确理解“节能减排”这一政治任务与节约能源法实施这一社会法律事务的关系。
　　其次，再来看“减排”问题。减排应当包括这样几个含义：
　　一是减少排放的意思，在这样的思想指导下，人类的生存和发展将受到极大限制，因此，这种含义下的“减排”，在现实中是不可能实现的；二是减少温室气体排放，这是《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》明确的发达国家的义务，它来自发达国家历史排放和高人均排放的事实和责任。因此，在强制性法律义务的含义下，其执行主体是有法律限定的，无论是“十一五”规划，还是节约能源法等我国任何环境类法律的实施问题上都不予以专门考虑。“十一五”规划关于减排问题规定的是十分明确的，即对污染物减排，具体为对二氧化硫和化学需氧量的减排，这是控制环境污染的概念。减少污染物排放是解决我国环境污染问题，而减少温室气体排放是解决人们认为的所谓全球变暖问题。至于说减少污染物排放和节约能源的关系，这里我们需要注意二者的区别，因为二者所要实现的经济效益、政治效益和社会法律效益都不是完全一致的，在技术上也是有很大区别的。关于二者的区别，我们可以从它们的关联关系上弄清楚。
　　第三，我们来看“节能”与“减排”的关联关系。应当说，“节能”和“减排”是一致的，只要减少能源的利用，自然就减少了污染物的排放；但反过来，“减排”和“节能”就不完全一致了。因为，我们这里所说的“减排”是指减少污染物的排放，也就是说在排放的总体物质中，要特别把“污染物”减除，这样就不一定节能了。以减少二氧化硫排放为例，脱硫是一项重要的减少二氧化硫排放的措施，甚至是迄今为止最有效的措施，但要脱硫就必须有脱硫装置，而为了减少二氧化硫排放生产一个脱硫装置就要有能耗，同时，要使这样的装置有效运转，又必须有能耗的支撑。所以在这种意义下，应当说：“减排不节能”。这样，“节能”和“减排”就发生了不一致的问题，而我们既要实现节能目标，又要实现减少污染物排放的目标，这就是一个复杂的系统过程，而在现实中，一些地方难以解决这样一个复杂的系统工程问题，就会采用最简单的方法，即不排放的方法，因此就会有“限电拉闸”。
　　由此我们说，如何实现节约能源的目标，保证节约能源法的有效实施，有着很多复杂的因素在其中，不是简单的理念就可以解决问题的，相反过多的理念又会导致在现实中出现问题。如果要提出各种理念，就应当首先明确这些理念的真实含义，否则无论是节约能源法的实施还是节能目标的实现，包括节能减排任务的完成都会出现问题，有的问题还会较为严重。（作者为全国人大环资委调研室副主任）

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