邓智天中亚银行行长_试论欧盟中亚战略的演变

　　摘要　在中亚国家独立后相当长的一段时间里，欧盟并非中亚地区事务的积极参与者。大体而言，欧盟对中亚事务的参与可以划分为三个阶段。第一个阶段从中亚各国独立到2001年“9.11”事件的发生；第二个阶段为“9.11”事件发生之后到2006年；而到了2006年下半年，在德国的推动下，欧盟开始积极酝酿出台完整的中亚战略。经过一段时间的讨论，欧盟最终于2007年6月22日通过了《欧盟与中亚：新伙伴关系战略》这一文件。这一文件的通过，既为欧盟全面介入中亚事务提供了政治纲领与政策框架，同时也标志着欧盟开始以一种全新的姿态出现在中亚地区。
　　关键词　欧盟　中亚战略　演变
　　中图分类号：D83　文献标识码：A　文章编号：1005-4812(2008)06-0057-64
　　
　　中亚地区在国际地缘政治格局中具有十分重要的地位，历来被大国视为扩张势力范围与维护自身优势地位的重要区域。中亚国家独立以后，该地区在欧亚大陆所具有的枢纽地位、各国独立所带来的巨大商品市场，以及在该地区丰富的矿产与能源资源，都使得中亚国家不可避免地受到世界各大国的密切关注与积极介入。大国在中亚地区对影响力与能源资源的关注与争夺，有可能在这里引发(有人认为已经出现了)“新的大博弈”。特别是在2001年美国开始在阿富汗开展以打击塔利班与基地组织为目标的“持久自由行动”以后，中亚国家被动地卷入到了大国实力争夺的洪流中。
　　长期以来，对于自中亚国家独立以来就介入到该地区事务中的角色――欧盟，国内学术界一直未给予应有的关注，相应地也就没有相应的研究成果问世。欧盟中亚战略研究成果的缺失，在一定程度上不利于我们准备把握欧盟在中亚地区参与博弈的现状与发展趋势，也不利于我们制定出合理有效的中亚战略。为了对欧盟中亚战略的发展演变过程有一个较为全面的了解，同时也为了对欧盟中亚政策的发展动向有所把握，本文将对欧盟中亚政策演变的过程进行比较全面的梳理，由此勾勒出欧盟之所以会在2007年正式推出有关中亚地区的系统、全面的战略的背景。
　　
　　一、欧盟对参与中亚事务的最新态度
　　
　　近年来，特别是在2006年下半年开始，欧盟提高了对中亚事务的关注程度。2007年6月21。22日，欧盟理事会审议并通过了由德国起草的《欧盟与中亚：新伙伴关系战略》(The EU and Central Asia：Strategy for a New Partnership)这一文件(下称《新战略》)。在该文件中，欧盟强调了中亚地区在国际地缘政治格局中的重要地位，勾勒了在未来一段时间内欧盟致力于实现的目标，阐明了欧盟中亚战略的优先合作领域，并拟定了在民主、法制、教育、贸易与经济发展，能源与交通，水资源管理等领域与中亚国家进行合作的主要工具。为了实现在中亚地区的战略目标，欧盟不仅创设了“欧洲教育倡议”(Europe Education Initiative)、“欧盟法制倡议”(Europe Rule of Rule Initiative)等新的政策工具，而且还计划与中亚国家定期与各国部长进行地区层面的政治对话，针对各国则计划定期召开“人权对话”(Human Rights Dialogue)等。或许更值得注意的是，欧盟计划于2007-2013年7年间向中亚各国提供7.50亿欧盟的援助资金，这与欧盟从1991年至2006年16年间累计提供的援助资金才13.9亿欧元构成鲜明的对比。欧盟对中亚地区投入的加强，分明体现了该地区在欧盟对外战略中地位的上升这一事实。总而言之，《新战略》的通过，为欧盟全面介入中亚事务与“实践对中亚国家的承诺”提供了“政治纲领”与“政策框架”。欧盟开始积极地介入中亚事务，势必会使大国利益云集的中亚各国发展方向更不确定，从而间接地增加了中国与各国发展友好关系的难度。
　　欧盟出台完整的中亚战略之所以值得关注，是因为长期以来欧盟并不是积极参与中亚事务的重要国际行为体。在冷战时期，中亚地区隶属于前苏联，国际社会包括欧盟对该地区的政治与经济发展的关注有限，因此在苏联解体之前“欧盟及其成员国与高加索和中亚地区不存在实质性的互动关系史”。即使在中亚国家独立之后，虽然欧盟及其成员国注意到了中亚地区所出现的新的发展趋势，但鉴于欧盟与高加索和中亚国家在前苏联时期缺少系统性的接触与互动，从而导致了“欧盟在中亚和高加索地区不存在任何显著的遗产，也没有发展与这些国家间关系的捷径”。由此而来的结果就是， “欧盟在中亚地区的利益始终处于很低的水平，尽管近年来中亚国家在经济表现、政治自由以及社会发展方面表现差强人意，而且中亚地区的地缘政治地位对欧盟来说依然非常重要，但布鲁塞尔却对形塑该地区的发展却着力甚少。”而2007年《新战略》的出台，标志着欧盟开始以一种全新的姿态出现在中亚地区。
　　
　　二、2007年前欧盟中亚战略的演变过程
　　
　　大体而言，欧盟对中亚事务的参与可以划分为三个阶段。第一个阶段从中亚各国独立到2001年“9.11”事件的发生，在这一阶段，欧盟对中亚事务的介入是比较有限的。第二个阶段为“9.11”事件发生之后到2006年，这一阶段欧盟提高了对中亚地区的关注程度，但仍然缺乏全面系统的中亚战略。而到了2006年下半年，预备在2007年上半年担任轮值主席国的德国开始积极推动欧盟出台新的中亚战略。经过一段时间的酝酿与讨论，欧盟最终采纳了德国的建议，最后于2007年出台了《新战略》。
　　
　　(一)“9.11”事件发生之前欧盟对中亚事务的有限介入
　　2001年“9.11”事件之前，欧盟之所以对发展与中亚与高加索国家之间的友好关系兴趣索然，主要有两方面的重要原因。首先，在苏联解体之后，俄罗斯吸引了欧盟对前苏联地区的大部分注意力，从而影响到欧盟对中亚地区的关注与投入。在欧盟眼中，即使中亚与高加索国家已经取得了独立，但俄罗斯才是欧盟前苏联国家对外政策中的优先关注对象。如在2001年9月4日，也就是在“9.11”事件发生之前的一个星期之前，欧盟执委会通过了《欧洲与亚洲：加强伙伴关系的战略框架》(Europe and Asia：A Strategic Framework for Enhanced Partnerships)。从这份文件可以看出，欧盟虽然宣称要发展与亚洲国家的友好关系，但对于中亚五国，欧盟却并未将它们视为一个独立的地区。而是将其纳入到独联体(CIS)国家中的整体框架中，将这些国家视为其中的一部分。与此相反，对于与俄罗斯之间的关系，欧盟国家则倾注了相当大的精力与资源，即使在2001年之后这一趋势也仍然没有得到改变。如在2005年5月欧盟与俄罗斯的莫斯科峰会上。俄罗斯与欧盟同意启动“外部安全共同空间的路线图”(Road Map for the Common Space on External Security)项目，双方同意在“邻近欧盟与俄罗斯”“双方共有毗邻地区”进行合作，然而中亚地区却被排除在外。这样一来， 欧盟对中亚地区的政策就不可避免地受到欧俄关系走向的影响。
　　第二个方面的原因是，在2001年“9.11”事件发生之前，欧盟对中亚地区的认知存在着偏差，未能意识到中亚地区在世界地缘政治格局中的重要地位。在欧洲国家的学者们看来，“地理与文化上相距遥远，欧洲国家对中亚地区的知之甚少，以及没有任何一个欧盟成员国与中亚国家发展了密切的关系，使得欧盟推动与该地区的联系缺乏激励。因此，在欧盟的议事日程上，中亚五国只占有很低的优先性”。在中亚地区并不存在多少重大利益以及对中亚地区发展局势缺乏了解的情况下，欧盟认为对该地区没必要做重大投入，这是欧盟对中亚地区事务只做有限参与的政策出发点。
　　出于以上两个方面的原因，在2001年“9.11”事件之前，欧盟对中亚并未予以特别的关注，这一时期的欧盟并不是中亚地区积极的参与者。其中，欧盟国家对中亚地区兴趣有限最典型的例子就是：尽管欧盟有20多个成员国，但在这些国家中，只有德国一国在五国均设有大使馆；而且，尽管在1994年欧盟就向阿拉木图派出一个欧盟代表团，并任命一名大使级官员负责处理与中亚国家之间的外交关系，但截至目前，欧盟代表团仍没有在土库曼斯坦与乌兹别克斯坦开设办公室。从这些例子可以看出，在2001年以前，欧盟对中亚与高加索地区的态度比较冷淡。
　　不过值得指出的是，尽管在2001年之前欧盟并未将中亚国家列为其外交政策的优先方向，但为了维护在该地区的利益，欧盟还是做出了一些努力来发展与各国之间的友好关系。例如，从1991年中亚国家独立伊始，欧盟就向中亚五国提供了“独联体国家技术援助”(Technical Assistance in CIS，即TACIS)。尽管在援助初期，欧盟的投入并不显著，但TACIS计划的实施，对帮助中亚国家缓解独立之初所面临的经济困境多少还是提供了一些帮助。或许，在20世纪90年代欧盟发展与中亚国家友好关系所取得最大成绩是欧盟与哈、吉、乌三国伙伴关系合作协定(Partnership and Cooperation Agreements，PCA)的签署。尽管塔吉克斯坦与土库曼斯坦仍然只是欧盟贸易合作协定的成员国(Trade and Cooperation Agreement，TCA)。这些协定的签署，毕竟为欧盟发展与中亚国家之间的友好关系提供了一个全面的政策框架。无论是向中亚国家TACIS援助，还是将与中亚国家的TCA升级为PCA，均反映了在20世纪90年代欧盟试图把民主、自由、市场等价值观引入中亚地区、以期对中亚国家的发展方向施加影响的意图。尽管此时的欧盟还没有完全意识到该地区的重要性。
　　
　　(二)“9.11”事件之后欧盟开始相对积极地介入中亚事务
　　欧盟对中亚地区的有限介入在2001年“9.11”事件发生之后经历了一定程度的转变。9.11事件的发生，“触发了欧盟理事会做出推进中亚五国间在开展贸易、反恐、打击毒品走私及进行水资源管理等问题上增进合作的战略决定”。中亚及与中亚毗邻的高加索地区发生过许多冲突的历史、这两个地区存在着许多可以再度引发国家间冲突的因素、欧盟对外来能源越来越严重的依赖、2001年美国反恐联军开展“持久自由行动”以后阿富汗局势的停滞不前、阿富汗毒品走私问题的日益严重、俄罗斯与中国在中亚地区日益上升的影响、美国酝酿并推出试图将中亚南亚与阿富汗整合为一个“大中亚地区”的新中亚战略等方面的原因，共同刺激了欧盟开始重视中亚地区在国际政治舞台上所具有的地位。为了增强欧盟在中亚地区的影响力，保证欧盟在中亚地区至关重要的能源与安全利益，欧盟开始比以往更为积极地介入到中亚事务之中。
　　欧盟在2001年以后对中亚地区日益上升的关注主要体现在以下几个方面：
　　1．2002年10月30日，欧盟执委会通过了《关于中亚的2002-2006年战略文件暨2002-2004年指导计划》文件，这是1991年中亚国家独立以来欧盟通过的第一份有关中亚地区的战略文件。该文件决定，在2002年至2006年这段时间内，欧盟将向中亚五国提供3.66亿欧元的援助资金。用以资助欧盟在中亚地区启动区域性援助项目与国别援助项目。为了使中亚国家走上西方国家支持的发展道路，该文件所资助的援助项目涵盖政治、经济、社会、文化、环境、资源、交通等各个领域。这份战略文件的出台，不仅意味着欧盟在新时期的中亚援助政策有了完整的指导纲领，而且还标志着为了维护中亚的安全与稳定，同时也为扩大欧盟在该地区的影响，欧盟开始以一种较之以往更为积极的态度来对待中亚。
　　2．2003年12月21日，在欧盟负责共同外交与安全政策的高级代表索拉纳(Javier Solana)的推动下，欧盟理事会与欧盟各成员批准通过了《一个更好世界里的安全欧洲：欧洲安全战略》战略文件。这份文件提出，为了改善欧盟在“9.11”事件之后所面临的外部安全环境，欧盟将致力于缓解或消除伊斯兰极端主义势力、恐怖主义、大规模杀伤性武器的扩散、有组织犯罪、 “失败国家”等给欧盟安全带来严重威胁的因素。尽管该文件并未直接关涉中亚，但鉴于这些被欧盟列为能对其维护自身安全构成挑战的因素在中亚地区或现实或潜在地存在着，因此这些因素在中亚地区的发展无疑是欧盟密切关注的内容。
　　3．2003年初，索拉纳提出“大欧洲”(A Wider Europe)的理念。该年2月，欧盟就这一理念及对欧盟外交政策的含义展开了辩论；该年3月，欧盟执委会正式通过了《大欧洲：关于欧盟东部与南部邻国关系的新框架》这一政策文件；随着欧盟在2004~5月1日扩大为拥有25个成员国的庞大超国家组织，欧盟在重新审视扩大后的欧洲与其新邻国之间关系的背景下，于2004N5月12日通过了欧洲睦邻政策(European Neighbourhood Policy，ENP)。尽管中亚五国目前并非欧盟的直接邻国，因此ENP并没有将五国纳入其中，但鉴于这些国家已经是“欧盟邻国的邻国”(欧盟对外关系与睦邻政策委员费雷罗?瓦尔德纳Benita Ferrero-Waldner语)，加强与这些国家的关系已是欧盟的既定议事日程。
　　4．2005年5月13日，乌兹别克斯坦发生了安集延事件，美国与欧盟国家认为乌兹别克斯坦卡里莫夫政府对安集延事件进行了血腥镇压，严重侵犯了人权。为此，美欧等国要求乌政府允许成立一个国际问题调查团对该事件进行独立调查。在遭到乌政府的拒绝之后；欧盟决定从2005年11月开始对乌兹别克斯坦进行制裁，不但取消了根据1999年与乌所签订的伙伴关系合作协定中规定的援助项目与专家对话，从而使乌成为欧盟历史上第一个被取消该合作协定的国家；而且欧盟还决定当时全体25个成员国禁止对乌出口武器、禁止向包括乌内政部长与国防部长在内的12名政府高官访问欧盟国家颁发护照。在2006年11月，为了改变乌在此问题上的立场，欧盟与乌兹别克斯坦政府就人权问题进行了一次对话，但鉴于乌兹克斯坦政府的强硬立场，欧盟决定将对乌的制裁延长一年。欧盟的姿态之所以引人注目，原因在于 即使是对乌卡里莫夫政策持同样严厉谴责态度的美国也没有对乌进行制裁，由此可见欧盟试图影响乌政局发展方向的强烈意图。
　　5．在2001年美国领导反恐盟军在阿富汗开展代号为“持久自由行动”的打击塔利班政权和基地组织的军事行动之后，欧盟成员国德国与法国也分别获得了在乌兹别克斯坦的铁梅尔兹(Termez)与塔吉克斯坦的杜尚别国际空军基地驻军的权力。截至2006年中期，德国在铁梅尔兹驻有约300人的军队；而截至2007年早期，法国驻扎在杜尚别国际空军机场的部队达到了370人。在2005年5月安集延事件导致美国与乌兹别克斯坦的关系恶化，并导致美国不得不将驻扎在汉纳巴德机场的部队于2005年11月21日撤出以转移到马纳斯国际机场之后，德国与法国在乌与塔的这两个基地构成了西方国家用以支持西方盟军在阿富汗开展军事行动的重要前沿阵地，同时也为欧洲国家影响中亚局势的发展提供了重要的工具。
　　6．欧盟于2005年7月设立了一个欧盟驻中亚特别代表。欧盟为其驻中亚地区特别代表的使命规定为以下五个方面：(1)促进欧盟与中亚国家之间的友好关系；(2)加强中亚国家之间的合作以促进该地区的稳定；(3)促进中亚国家的民主、法制、良能政府以及尊重民主与自由等价值观；(4)消除中亚地区对欧洲安全构成直接威胁的因素；(5)加强欧洲安全与合作组织等国际机构与其他相关方的合作以加强欧盟在中亚的影响。这一新职位的设置，充分体现了欧盟对中亚地区态度的转变。
　　从欧盟以上这些针对中亚的战略举措可以看出，在2001年之后，欧盟加大了对中亚地区的关注与投入力度。并从多个方面直接或间接地将中亚地区纳入欧盟的对外战略整体框架中。不过，在德国担任欧盟轮值主席国之前，欧盟的中亚政策仍是以缺乏明确连贯的中亚战略为特征的，这也是欧盟的中亚政策饱受批评的重要原因。
　　
　　(三)德国担任欧盟轮值主席国前后欧盟中亚政策的变化
　　
　　自2007年1月德国开始担任欧盟轮值国主席之后，欧盟开始比以往更为积极地关注中亚。事实上，在对待中亚国家问题上，德国远远走在了其他欧洲国家的前面。早在2002年3月，德国就通过了专门针对中亚地区的《德国中亚政策》文件。不过德国推动欧盟出台完整的中亚战略是在2006年开始的，而2007年1月至6月由德国担任欧盟轮值主席国，则为它推动欧盟出台完整的中亚战略提供了重要的契机。
　　早在2006年6月，德国外交部长施泰因迈尔就宣布德国在担任欧盟主席国期间将对欧盟的外交政策进行调整，调整的主要思路就是德国外交部长办公室提出的“新东方政策”。根据德国的展望，为了有效应对2007年1月1日欧盟将罗马尼亚与保加利亚吸纳为新成员国后欧盟东部毗邻地区所提出的新的机遇与挑战，德国应该致力于在三个方面推进欧盟的东进政策，其中一个优先方向就是推动欧盟制定明确连贯的中亚战略。
　　为了贯彻这一目标，德国从2006年下半年开始动作不断：先是在2006年10月30至11月4日，德国外长施泰因迈尔遍访中亚五国，成为中亚五国独立以来欧盟国家中第一位遍访各国的欧盟成员国外长，在此期间施泰因迈尔宣布“我们需要一个新的中亚战略”。在德国已担任轮值主席国的2007年2月，德国向欧洲理事会提交了“欧洲中亚战略”草案，系统阐释了中亚地区所具有的重要战略地位，并为欧盟全面进入中亚提供了具体的政策建议。2007年3月28日，由施泰因迈尔，欧盟对外关系与睦邻政策事务委员瓦尔德与欧盟中亚事务特别代表皮埃尔?莫内领导的欧盟代表团，在哈萨克斯坦首都阿斯坦纳与中亚五国外长举行会晤，就欧盟将于2007年6月正式出台的中亚战略与各国进行协调，此次会谈被欧盟称之为“历史性的会晤”。在2007年4月23日于卢森堡召开的欧盟理事会第2796次对外关系会议上，在德国的推动下，欧洲理事会通过了《关于中亚的会议决议》。决议同意在欧盟中亚战略的框架内，在国别与区域层面上加强欧盟与中亚国家间的合作关系。其中，法制、人权、民主、教育是国别合作的重要领域；而能源、交通、环境、贸易与经济发展、边界管理、打击毒品贸易及有组织犯罪等领域上则是欧盟与中亚国家在地区层面上进行合作的优先方向。而且，此次会议再次确认了欧盟将于2007年6月对德国提出的《欧盟中亚战略》进行讨论，并计划予以通过。有了这些前期性的准备工作，欧盟最终于2007年6月21日审议并通过了《欧盟与中亚：新伙伴关系战略》这一战略文件，从而为欧盟全面介入中亚事务提供了完整全面的战略框架。从上文可以看出，欧盟之所以能够在新时期针对中亚地区推出其战略文件，德国的功劳实是功不可没。
　　德国之所以要着力推动欧盟出台完整的中亚战略，是与德国在中亚地区所存在的利益息息相关的。除了前文提到的德国在乌兹别克斯坦拥有铁梅尔兹军事基地之外，德国在中亚地区还存在着重大的移民、商业、能源以及安全利益，这些因素共同决定了德国比其他欧洲国家更加关注中亚地区的局势发展状况。其中，对于德国来说比较独特的问题就是德国对中亚地区的德裔移民的关切，而这个问题对其他欧盟国家并不具有特别显著的重要性。德国在中亚地区的移民问题起源于第二次世界大战，由于二战期间纳粹德国与苏联作战，因此当时许多居住在苏联的德国移民不得不向中亚地区迁移。在1991年苏联解体之际，居住在中亚国家的德国移民及其后裔就有150万人。而在中亚国家独立之后，由于各国经济的衰退，这些德国移民及其后裔往往选择回到德国，这为德国经济造成负担。为了阻止中亚地区的德裔大规模移民德国，以及防止中亚地区局势一旦发生动荡引发中亚地区逃往欧洲的移民潮，德国不得不关注中亚地区的局势发展，同时也要比其他欧洲国家对该地区投入更大的精力。由此可见，德国之所以不遗余力地推动欧盟出台新的中亚战略，完全是由其自身在中亚地区存在着重大的商业、安全以及移民等方面的国家利益所决定的。
　　
　　三、余论：欧盟积极参与中亚事务的制约因素
　　
　　长期以来，欧盟并不是中亚地区事务的积极参与者，这是由欧盟在中亚地区利益的有限性决定的。为了弥补在过去忽视了中亚地区所带来的后果，以及为了抓住在中亚地区出现的新机遇与应对该地区为欧盟所带来的新挑战，欧盟从2001年“9.11”事件之后开始改变原来在参与中亚事务时的谨慎态度，开始积极地应对该地区为欧洲外交政策带来的挑战，但由于长期对中亚在欧盟对外战略中的地位没有予以明确的界定，从而导致欧盟在中亚地区的援助仍然只限于很小的规模。如果以欧盟与美国向中亚地区提供的援助资金为例，欧盟对中亚地区投入的有限性就显得更加明显。如据统计，在1992年至2005年间14年间，美国累计向中亚五国提供了38亿美元的政府援助，而欧盟在1991年至2006年所提供的援助额才13.9亿欧元。排除美元与欧元汇率波动的因素，欧盟向中亚国家提供的政府援助远低于美国所提供的政府援助却是不争的事实。
　　除了受到投入资源有限的制约之外，欧盟致力于更积极地参与中亚事务还面临别的挑战。例如，欧盟虽然已经意识到了中亚地区在世界地缘政治格局中的重要地位，但欧盟《新战略》的出台并不意味中亚国家会做出欧盟所期待的回应。如有人指出：“对西方入侵阿富汗与伊拉克以及对处理以色列与巴勒斯坦间冲突方式的不满，导致了中亚国家对西方(或者说西方联盟)日益上升的不满……而且，在中亚地区已经出现了一个日渐清晰的认同变迁现象，那就是将认同从与欧盟联系起来转向到与亚洲联系起来。”在此背景下，欧盟能否通过其《新战略》中有关向各国提供巨额援助的“胡萝卜”，重新激发起中亚国家对参与到大西洋联盟体系中的兴趣，还有待实践的进一步验证。
　　或许对欧盟来说更加严峻的现实是，当欧盟准备以一种积极的姿态出现在中亚舞台上时，它所面对的却是一个发生了极大改变的复杂环境。因为随着越来越多的国际行为体积极地介入中亚事务，并为了扩大自己的影响而竞相向中亚国家许以慷慨的援助承诺，中亚国家已经发现自己在合作伙伴的选择上有了越来越大的自由度，而欧盟不过是其中的备选项之一。欧盟要想在中亚地区扩大影响，那么就有必要向该地区做更大的投入。鉴于成员国内部存在意见分歧，以及面临一系列更紧迫的问题需要处理，在可以预见的未来欧盟不太可能对该地区倾注更引人注目的资源或精力。

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