官阶末梢的腐败|末梢

　　“别拿豆包不当干粮，别拿村长不当干部”，著名相声演员冯巩在一段相声里如是说。在国家行政编制里面，“村官”并不是公务员，不是真正意义上的“官”。但正如那台词里说的“别拿村长不当干部”，上世纪90年代，曾有农村问题研究专家指出，“中国数亿农民的命运掌握在村支书的手里。”那时，尚未进行农村税费改革，以村支书为首的村官们“催粮要款”，管理村里的公共事务。村官更像管理者，而不像村民的服务员。
　　但从2004年起，国家逐步取消了农业税，更不允许各级组织轻易对农民采取强制性措施，不少村官们感叹：“管理农民越来越缺少手段了。”虽然强制性的管理手段少了，但随着国家给予农民各种补贴越来越多，城镇化进程加快，村官们的各种隐性权力却越来越多。
　　
　　“村官”的行权边界
　　
　　1980年，广西宣州市合寨村成立了中国第一个村民委员会，这一农民自发进行的农村自治管理制度变革被国家发掘出其价值后，迅速向全国推广，并以宪法和法律的方式赋予其合法性和强制性。
　　随后数十万村委会主任诞生，加上村党支部书记，截至2009年，全国大约有60多万个行政村，有村支部书记、村委会主任90来万名，这其中，村党支部(总支部、党委)书记兼任村委会主任有23.3万名。目前，正是这个庞大的群体最直接地管理着9亿多农民。
　　村官是村民为实现自治而推选出来的公共管理者，他们由村民选出来为其服务，可以说是无级无品。村委会最初的功能是调解民间纠纷、维护社会治安和维护集体的水利设施，后来逐步扩大为村民对公共事务的自我管理，主要是“为农民服务”。而村委会是社会性的自治组织，没有强制权力，只能说服教育，实行“德治”。《村民委员会组织法》对此进行了确认。
　　但政府各个部门、机构的农村工作都要通过最底层的村官来落实，村官的工作不仅艰巨而且还非常复杂。水利、卫生、农牧、计生等部门的工作都要通过村官来参与，各种惠农政策、社会福利性、救助性的工作也要通过村官来进行利益分配。西部地区一名城乡结合部的农民告诉记者：“低保户的确定、村集体经济的经营分配、集体土地出租等，都是由村干部们来牵头决定。”所以，表面上看村官的正式权力可能很不起眼，但其手中却实实在在掌握着对每个农民有利益瓜葛的隐权力。
　　四川省委党校新农村研究中心的彭大鹏博士认为，“在实践中，村委会不但承担了提供基础性公其产品的任务，还承担了本该由政府完成的行政任务。”那么政府的行政权力必然就会在村官身上得到延伸。
　　《村民委员会组织法》将党的基层组织确定为“领导核心”地位。一名村支书告诉记者，“凡是村里的重要问题，都需要经过党支部讨论决定，然后交村委会执行。”本来，这样的制度设计是为了保证党对农村工作的领导，党支部讨论决定是集体决策，但在实践中，村支书演化为决策村里大事的一把手，村主任则为二把手。“党的领导怎么体现出来呢?村本来就不大，大事情也就那么些，如果村支部书记不操办具体的事情，那不就成了空架子了?党的领导不就成了一句空话?”一名村支书说。所以，在一些地方的农村，村支书的意见往往一锤定音。
　　“《村民委员会组织法》还规定，村民委员会组织发展各种形式的合作经济和其它经济，管理土地和其它财产。这就给了村委会成员直接控制集体经济、觊觎集体财产的机会。”彭大鹏说。
　　而村里除了实权人物，还有一个角色不可忽视，那就是村文书(大多兼任村委会副主任)。村文书实际就是村会计，将往来资金在账目上得到体现。西部某贫困县的一个村，为了争取村道建设的配套资金，村支书和村主任到处“化缘”，求人托关系搞公关，但只要有饭局或者娱乐活动，村支书的身旁总是出现村文书的身影。村支书无奈地说：“带他出来要增加村里的支出，但不带他又不行，因为回去报账，我个人说不清楚啊。”
　　实际上，村里关键的村官只有3个：村支书、村主任、村文书。
　　
　　村官土地“掘金”
　　
　　2010年末，四川阆中市的天空中飘着雪花，该市某城乡结合部正在热火朝天地进行拆迁建设工程。这里土地价值倍增，巨量的拆迁补偿资金让这个村的村支书看得眼热，伸出黑手贪污拆迁征地补偿款，被执法机关抓了个正着。
　　而这样的情景不时在各地上演。
　　随着城市化进程的加快，大大小小的城市周边往日沉寂的乡村土地突然变成了香饽饽，实际掌控土地分配权的村官一夜之间成为土地开发商们的座上客，其中不少又因滥用权力、中饱私囊，转眼之间成了阶下囚。
　　2009年，合肥市庐阳区海棠街道涉农社区藕塘社区(原藕塘村)居委会党总支书记，兼安徽省北方置业公司董事长刘怀寅，因土地征用拆迁受贿960多万元，被法院以受贿罪、非国家工作人员受贿罪，一审判处无期徒刑、剥夺政治权利终身，并处没收个人全部财产。
　　法院的判决书显示，刘所收受贿赂中，95％以上与土地征用、拆迁有关，同时他还涉嫌侵占村集体资产105万元，私设千万元“小金库”。
　　一起“村官”受贿案，金额竟达千万!平时不显山露水的村宫竟然有如此大的破坏力，此案震惊社会各界，从而引发了对村宫隐权力的关注。在上述案子中，刘怀寅的一句话可以给开发商带来百万元经济利益，也可以为开发商减少百万元经济支出。
　　刘怀寅案让合肥市委下决心对全市89个乡镇(街道)1209个村(居)集体“三资”(资金、资产、资源)开展为期1年的集中清理工作。
　　不查不知道，一查吓一跳。一批严重违法违纪案件浮出水面：庐阳区杏花村街道五里社区居委书记邵修贵、主任郑文斌等人，分别涉嫌贪污受贿83.1万元、33.7万元，挪用公款86万元、75万元；长丰县双墩镇花园社区居委书记黄梅生涉赚非法将社区居委集体土地转让给房产商、贪污受贿130.4万元……在集中核查中，合肥市各级纪检监察机关共立案查处涉及“三资”的案件68件，56名村(居)干部受到纪律处分。
　　据合肥市纪委一位负责人介绍：近年来，在市场化与城镇化的进程中，许多郊区农村成了市区，农村土地的附加值大增，村官能够支配的公共资源今非昔比。有的城中村资产上千万，村干部每年经手几百万元甚至上千万元的收支，手中的隐权力越来越大。中国社科院农村所研究员党国英指出，我国农村干部并不是无关轻重的芝麻官，特别是他们控制了土地分配权力，这个权力的含金量很大。越是经济发达的地方，土地资源的价值越大。
　　不独合肥。近年来，全国不少地方农村在城市化进程中，一些村干部凭借职务便利大肆敛财，涉案金额逐渐增大。据权威部门统计，曾经一度在查处的基层违纪违法案件中，村官占据了案件数量的70％以上。最突出的村官腐败问题就是“村官将黑手伸向集体土地”。
　　2008年以来，吉林省查处了几起村官腐败案件，有的案件涉案金额达数百万 元，这些案件都与征地补偿款有关。其中，吉林省桦甸市永吉街道大城子村支部书记、村主任、出纳员和治保主任采取虚报土地数量和土地用途，冒村民名义领款等一系列弄虚作假手段，在一年多的时间里，诈骗并贪污土地补偿款共计450多万元。据河南省新密市人民检察院分管反贪工作的副检察长杜超蜂介绍，该院一项针对村官犯罪现象的调研显示，村支书、村主任占到农村基层组织人员职务犯罪总数的46％。其中，92％的村官腐败案件发生在土地转让、资金管理环节。
　　
　　村官隐权力如何炼成?
　　
　　四川邛崃市纪委副书记汪士军向记者透露，该市一名村委会主任利用自己掌管村委会公章的便利，采用欺骗手段，虚报自己丈夫的年龄，共骗取了国家补偿款7.2万元，最后这名村主任东窗事发被判刑。多年负责农村党风廉政建设的汪士军感慨：“近年来，党和政府加大了惠农力度，但低保金、五保金等政府送给农民的温暖要到农民手中，一般要经过村官才能到达，可一些不良村官想法挤占骗取政府的爱心，让政府的温暖、国家的惠农政策毁在‘最后一步’。这真令人痛心。”
　　有调查显示，在经济发达地方的城乡结合部地区，村官腐败多集中在土地补偿款、企业改制等方面，而在经济相对落后的农村地区，腐败则多发生在截留国家下拨款物、私分集体资产上。
　　案例可以信手拈来。江西九江市湖口县大垅乡牌骆村公布享受低保村民的名单，有10户不符合条件，甚至有3名去世的人在名单上，其中包括县民政局副局长的父亲，这是村官操作的结果；浙江省慈溪市界牌村原村支书朱晓其，在其任职的13个月时间里，挪用村集体资金609.6万元。
　　按照国家法律规定，村官都要经过当地村民的选举产生，也可由当地村民罢免，平时要接受村民的监督，并且要对村级财务等涉及村民切身利益的事情进行公示，再加上“村支部决策，村委会执行，村民代表大会监督”这样的制度设计，从理论上讲，无疑会对村官形成强大的威慑，可村官职务犯罪案件却不时出现在媒体曝光台上。
　　那么，村官是如何让隐权力显性化而把制度的威力化为无形的呢?
　　“在村干部腐败案中，大权在握的村支书兼村主任的一把手犯罪占非常大的比例。村支书和村委会主任谁特别强势，那么谁的实际权力就更大。另外，村支书、村委会主任和村会计(村文书)这‘三大员’共同作案的情形并不鲜见。”彭大鹏告诉记者。
　　“村委会权力太大。”中国政法大学法学院教授焦洪昌认为，按照法律规定，村民自治主要权利应当体现在村民代表大会或村民大会，《村民委员会组织法》规定了8个方面的事项应该由村民会议决策，但实际上这种民主决策权并没有落实到村民会议中，村民自治变成了村委会自治。而权力愈集中，其走向腐败的潜在可能性就越大。
　　权力集中在少数人手中，村级财务管理混乱，这往往就是村官越轨之时。据调查，从全国来看，一些地方的村级财务管理往往是，村支书签批，村主任也签批，造成财务管理混乱失控；有的村，会计、出纳一人兼任，更有甚者，村会计、村主任和村支书联起手来，钱账不分，白条坐收坐支；个别从事财务工作的人员唯村支书和村主任的命令是从。这些都为村官权力失控打开了方便之门。
　　阳光是最好的防腐剂，意识到了村官存在的问题，各地纷纷推进农村基层党风廉政建设，公开村务、公开账目，试图防止村官滥用权力。
　　“看不到账目，农民有啥好办法呢?哪个晓得公布的是不是真的哟?只要不太过分，也就睁一只眼闭一只眼了。有那功夫去查账，还不如多花点精力在田里，多收点粮食呢。”一位农民对村务公开有些心灰意冷。
　　有专家指出，大多数村民自治意识和观念相对淡漠，再加上一些地方没有对《村民委员会组织法》进行有效的宣传，致使许多村民不懂该法，难以组织起来集体监督村干部的日常工作。因此，大多数村民也难以发现村干部的越轨行为，即使发现了也找不到解决问题的办法。
　　有的乡镇领导认为基层工作难度大，特别是农村千部出点问题在所难免，怕查了案子伤了感情，影响工作积极性，于是能捂则捂；有的把查案和稳定对立起来，怕查了案子乱了班子，于是能拖则拖；有的不愿查案，采取大事化小、小事化了的态度。
　　内部的权力制衡失效，外部的监督不力，就这样，村官的隐权力不时露出了狰狞面目。

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