【村级“纪委”只是权宜之计】权宜之计

　　党的十一届三中全会后，随着家庭联产承包责任制的推行，政社合一的“人民公社――生产大队”的管理体制不复存在，一些地方的农村基层组织处于瘫痪、半瘫痪状态。 　　1980年前后，在广西河池地区的宜山县等地，一些村民自发召开村民会议，选举产生村民委员会，制定了村规民约，负责全村的公共事务。宜山县三岔公社合寨大队，成为了新中国第一个村委会。1982年的宪法确认了村委会的法律地位，这种村民自治逐渐成为我国农村社会的一种普遍治理模式。
　　
　　异体监督有其合理性
　　近30年来，村民委员会法从起草到实行，对增强农民的民主意识，促进农村经济社会政治活动起到了有效的作用。但在这个过程中，一些地方也形成了权力在村级基层过于集中的局面，村里也开起了“一言堂”。在这种情况下，为了加强对“过分集中”的权力的监督，在一些地方自发形成了独立于“两委”外的监督机构――村务监督委员会（有地方称其为村级“纪委”）。
　　村务监督委员会的出现，开始发挥“他律”的作用。通过了一些限制性的规定，比如村务监督委员会成员不得在村“两委”兼职，这就保证了村民监督委员会是独立于村“两委”之外的一种异体监督。
　　有了异体监督，监督就能比较有效，就会比较真实地代表村民的利益诉求，同时也能及时反映给上级，村务公开也会更加透明。现阶段，在村一级成立村务监督委员会有其可行性，从四川、浙江、陕西实行的情况来看，目前也是有效果的。
　　由此，2010年10月28日，全国人大常委会第十七次会议修订通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》。该法第三十二条规定：“村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构。”
　　
　　对权力的监督应是倒金字塔
　　但笔者认为，设立村级“纪委”，只是一种权宜之计。
　　随着改革的不断深入，一方面，农村经济总量不断扩大，村集体的利益逐步增强；另一方面，村干部掌握的资源愈来愈多，自由裁量权越来越大。同时，村民参与村内事务监督管理的意识不断增强、利益诉求愿望不断提升。如果民主能够在村这一级真正实现并不断完善，将来肯定会出现不需要设立村务监督委员会的情况。因为，在民主的实践中，不好的村主任、村支书，自然会逐步被村里的党员、群众在选举中淘汰，或者被及时罢免。届时，村务监督委员会也将完成历史使命。
　　笔者以为，权力是个金字塔，对权力的监督则应该是倒金字塔。越是权力的顶端，越容易出大问题，因此越需要强大的专门监督机构来实施及时有效的监督，才能避免金字塔顶端的权力出现问题。
　　而村一级在我国的权力架构和组织体系中属于最末端，是整个权力体系的底端。通常只需要通过发展民主，运用权利对权力的监督就可以完成。与此相反，对处于权力结构中端、高端的县、市、省，却必须设立专门的监督机构，以切实加强异体监督，从而使权力的作用力与监督的反作用力在相互制约中取得相对平衡，在以权制权的博弈过程中，形成有效的均衡状态。
　　
　　需扩大村民民主来保障监督
　　对于如何保证村务监督委员会的独立性的问题，笔者以为条件有三：一是必须由村民大会选举产生，无真正的民选则无真正的民主；二是必须抓住村务公开这个重点，无真正的公开则无真正的监督；三是必须坚持不兼任村“两委”成员原则，无真正的异体监督则无真正的有效监督。
　　在权力的顶端，权利的监督固然重要，但由于通过层层委托授权，权利与权力相距太远，无法进行及时并有效的监督，通常是权力与权力间的制衡。而在权力的底端，最及时有效的监督，则是权利对权力的监督。如果在最基层，也用一种专门机构将监督固化，监督的渠道会相应缩小，监督权的含金量则会逐渐增加。增加的好处是对村“两委”的权力会有所制约，但同时也存在被村“两委”或其他人收买、利用的可能。
　　因此，希望将来这种监督能逐渐过渡到由扩大村民的民主权利来解决这些问题，这样的效果会更好一些。（作者系中国纪检监察学院副院长）

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