评论好政府的理论与实践 论我国公共图书馆开展政府信息服务的理论与实践

　　[摘要]《政府信息公开条例》正式实施以后，引起图书馆界的广泛关注。研究者们主要讨论公共图书馆参与政府信息公开的意义、开展政府信息服务面临的问题、应采取的措施以及国外相关理论研究与实践现状等。相比理论界，公共图书馆开展政府信息服务的实践显得滞后，主要是普及程度较低，缺乏深层次的服务。提出未来应加强帮助弱势群体获取政府信息、保障政府信息长期获取和保存、深化政府信息公开服务等研究，并推动实施国家信息战略。
　　[关键词]政府信息公开　公共图书馆　理论研究　工作实践
　　[分类号]G258.2
　　
　　1　公共图书馆开展政府信息服务的理论探讨
　　
　　我国于2008年5月1日起实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)将公共图书馆纳入到了政府信息服务体系中。此后，在图书馆界出现了研究图书馆与政府信息公开问题的热潮。笔者利用CNKI，以“图书馆”与“政府信息公开”进行组合检索发现，截止2009年2月，学术界共发表相关论文41篇，其分布情况如表1所示：
　　数据显示，我国对公共图书馆与政府信息公开问题的研究始见于2004年1月赵红在《法律文献信息与研究》上发表的《图书馆在政府信息公开传播中的作用》一文，此后三年研究较少，即使在2007年1月《条例》经国务院通过以后，也未引起图书馆界的广泛关注。直至2008年，随着《条例》的正式实施，相关讨论文章迅速增长，该年发文数量占总量的87.8％，而且在核心期刊发文量占到61.1％，体现了理论界对此问题的高度关注。
　　
　　1.1　研究现状成因分析
　　论文年度分布不均衡的原因：①在2007年《条例》通过以前，公共图书馆一直游离在政府政策之外，图书馆界开展政府信息服务缺乏相应的政策依据，因此之前研究较少，研究的内容也主要停留在强调图书馆对政府信息公开制度的作用上。而之后《条例》的颁布直至实施，为图书馆界开展政府信息服务提供了强有力的政策依据，也使图书馆再次走进政府和公众视野。研究者们都非常希望能以此为契机，推动公共图书馆的巨大发展，谋求与政府间更好的合作。②2008年以来，行业组织的关注更起到了推波助澜的作用。1月，在中国图书馆学会2008新年峰会上，公共图书馆落实《条例》相关规定的措施被作为六大议题之一，首次在界内高层会议上加以讨论。3月，在北京大学法制信息中心召开的“《政府信息公开条例》讨论会”上，图书馆界的多位专家就公共图书馆在政府信息公开体系中的地位、作用以及国外图书馆开展政府信息公开服务的做法、经验做了专题发言。5月底，中国图书馆学会和中国一欧盟信息社会项目联合召开“公共图书馆与政府信息公开研讨会”，来自政府机关、公共图书馆及高等院校和研究机构的50多位中外专家再次聚焦该问题。《情报资料工作》也第一次以公共图书馆与政府信息公开为主题，组织、刊发专题。
　　
　　
　　1.2　理论研究涉及的主要问题
　　1.2.1　公共图书馆参与政府信息公开的意义 普遍认为《条例》将公共图书馆纳入政府信息公开服务体系，一将促进政府信息公开全面落实；二对公共图书馆事业的发展则是一次难得的机遇。高红等认为：“对于各级政府来说，拓宽了政府信息公开渠道，有助于提升信息公开的广度和深度，降低政府信息公开的社会成本，形成覆盖全社会的、适应多样化需求的政府信息传播和获取体系。对于各级公共图书馆来说，参与政府信息公开，是各级公共图书馆拓展服务领域、扩大社会影响，提升政府重视程度、改善图书馆服务的良好契机。对于社会公众来说，显性的便利是多了一个公益、开放的获取和利用政府信息的渠道。从本质上说是政府信息的获得权、利用权以及对政府工作的知情权、参与权、监督权得到了进一步的保障”。
　　1.2.2　公共图书馆开展政府信息服务面临的问题《条例》的实施只是给公共图书馆一个机会，要充分发挥它在政府信息公开服务中的作用，还有一些问题需解决：①公共图书馆现有的馆内设备、馆藏资源条件尚未达到《条例》的规定，缺乏专门的政府信息查阅场所和设施，缺乏时效性强的政府信息资源。②传统观念的制约。一方面，部分政府官员对信息公开制度认识的不到位影响行政部门向图书馆及时主动提交政府信息；另一方面，读者对自身公共图书馆权利意识长期淡漠也制约了其对公共图书馆政府信息服务的利用。③公共图书馆缺乏工作活力，很多公共图书馆，特别是穷困、偏远地区的中小型馆长期采用消极、被动服务方式和手段，不仅制约了公共图书馆的发展，也有碍向社会与公众提供政府信息。④政府信息公开相关配套机制缺失，《条例》的出台要求有关部门必须制定、修改现有的法律法规，健全相关标准以与之相适应。
　　1.2.3　公共图书馆应对《条例》的措施 在所有的文章中，几乎都提到了在《政府信息公开条例》背景下，如果图书馆不能抓住时机，开展真正能被政府和公众认可的服务，可能面临被边缘化的危险。大家从不同角度提出了许多应对之策，大致可归纳为以下几点：①科学组织、深度揭示政府信息，如建立政府信息公开的分类体系、建设方便易用的政府信息检索平台以及编纂专题性政府信息汇编等；②开展多样的政府信息服务，包括为公众获取和利用政府信息提供咨询，为政府信息获取困难人群提供帮助，利用相关技术为用户推送政府信息、提供个性化的信息服务等；③加强与公众的交流与沟通，及时了解服务效果，改进服务质量。
　　1.2.4 国外相关理论与发展现状总结 研究者们还探讨了国外图书馆与政府信息服务的相关理论和发展现状。在理论研究领域主要涉及：①关于公共图书馆与政府政务信息的关系。Froud和Mackenzie认为，公共图书馆的使命和任务已经延伸到母体之外，电子政务的发展这一外部环境的变化，为公共图书馆提供了彰显自身强势地位和其对于社区居民重要价值的绝好机会。②如何处理数字政府信息的寄存与保存问题，吴钢援引国外多位学者的观点从三方面阐述了政府信息网络化存取存在的问题。在国外图书馆开展政府信息服务的现状方面，李国新等以大量例证进行了较全面的总结：参与政府信息组织整理；实施政府信息长期保存；提供政府信息查询工具；帮助公众查询各类政府信息；解答政府信息相关问题；指导公众利用政府信息和相关的电子政务等。
　　
　　2　公共图书馆开展政府信息服务的实践探析
　　
　　2.1　实践现状
　　2.1.1　开展政府信息服务普及率不高为了解我国公共图书馆进行政府信息公开服务的现状，笔者通过网络对全国除香港、澳门、台湾之外的所有省(市、区)级公共图书馆进行了调查。调查显示，在全国31个省级公共图书馆中，只有12家开展了政府信息公开查询服务，占总数的38.7％(见表2)；其余19个图书馆(陕西、山东、广东、河南、湖南、湖北、吉林、广西、福建、四川、内蒙、海南、辽宁、重庆、贵州、甘肃、西藏、江苏、云南)均未提供政府信息公 开查询服务。而且在这19个省级馆中，目前只有山东省图书馆表现出积极的准备状态：他们正配备专门的设备、场所、人员来提供此项服务。同时该馆也正在和政府部门积极协调，看今后是否能有专门机构向图书馆报送信息，以解决信息源的问题。
　　2.1.2　服务形式比较单一、缺乏深层次服务 目前我国12个开展政府信息公开服务的省级图书馆服务方式主要有以下几种(见表2)：①在图书馆主页上建立“政府信息公开”链接，如安徽省图书馆、江西图书馆、宁夏图书馆等，其中安徽省图书馆的显示方式比较醒目，他们以滚动旗帜的方式在主页显示“安徽省政府信息网”字样及其网址，容易引起公众关注。②在图书馆内开辟场所，设置政府公开信息查阅点。如浙江图书馆在总馆一楼大厅设立查阅点，配备计算机、打印机、传真机等设施，由专人负责，提供2004年以来的《浙江省人民政府公报》，实行免证查阅。提供该项服务的还有上海、河北、山西、青海图书馆等。查阅的方式主要有免证和需提供有效证件两种方式。③采取两种或两种以上的方式向用户提供政府信息公开服务。如首都图书馆除了在主页上设置“政府信息公开”链接外，还设置了“政府信息公开查询”栏，便于用户根据需求快速检索。简单检索中提供了“信息名称”、“公开责任部门”两种方式。此外，还通过超链接到“北京政府信息公开专栏”，为公众提供“索引号”、“关键词”、“文号”、“公开日期”等高级检索途径。黑龙江省图书馆除了设置查阅点之外，还编制“政府信息公开目录”、“政府信息公开指南”、“政府信息公开工作年度报告”和“政府信息资源数据库”，保证广大读者实现真正的无障碍检索和获取政府信息。
　　诚然，对省级公共图书馆的调查并不能准确反映我国公共图书馆开展政府信息服务的全貌，部分地市级图书馆也开展了一些较有成效的服务。但毕竟公共图书馆还远未成为公民获取政府信息的有力助手，正如中国国家图书馆研究馆员程真认为：“没个书架或者建个阅览室，摆上几本书，然后写上‘政府信息公开’几个字；或者在每个图书馆设一个窗口，配几台电脑，给一个‘政府之窗’的链接――这是很简单的，但这也就是一个空架子，真正提供深层次服务还是存在很大的障碍。”
　　
　　2.2　成因分析
　　2.2.1　思想认识不足一方面，从行政部门看，多年来的立卷归档工作形成了政府各部门与档案馆的有序联系，“多数地方认为把公共图书馆作为公共场所有困难，公共图书馆无此职能，工作人员不熟悉，多数选择了档案馆，放弃了图书馆；另一方面，就公共图书馆自身而言，仍有相当数量的图书馆对开展政府信息服务的重要性认识不足，认为政府信息服务不是公共图书馆的主流服务，存在着消极应付思想。
　　2.2.2 从管理层上看，缺乏整体部署按照《条例》规定，公共图书馆和国家档案馆是设置政府信息查阅场所的并列机构。但是由于缺乏集中统一领导部署，从2007年《条例》的发布至2008年的正式实施，在长达一年多的时间里，作为被指定政府信息公开查阅场所的公共图书馆界鲜有成规模的呼应和动作，而国家档案局和许多地方档案局(馆)则及时出台措施配合政府信息公开服务的开展，并建立了严格的检查制度。2007年5月，国家档案局发出《关于做好各级国家档案实施工作的通知》要求各级档案部门全面、充分地做好实施《条例》的各项准备工作。同年，湖北省档案局(馆)即拿出了具体工作方案，通过九项具体措施，强力打造政府信息公开服务平台。辽宁省档案局也印发了《关于做好全省国家档案馆实施(中华人民共和国政府信息公开条例)工作的通知》，并于2008年，把《条例》的贯彻落实工作纳入到对各市的年度目标单项考核之中。
　　2.2.3　从操作层看，缺乏实践基础尽管公共图书馆具有对全社会普遍开放的公共属性，最符合《条例》所蕴含的公开精神。但在2007年《条例》通过之前的一些地方性和部门性的政府信息公开规定中，一般都没有把公共图书馆列入查阅政府信息的场所当中。这就使很多公共图书馆在《条例》正式实施时显得力不从心。一方面，大多数公共图书馆的领导没有就政府信息公开问题进行专题研究，弄清职责与义务，理顺内部工作职能和处室责任界限；另一方面，大多数公共图书馆馆员均未接受过政府信息公开的有关职业教育和电子政务管理方面的训练，他们长期接触到的环境与对象，使其无法从本质上认识到政府信息的特性，比如分布方式、效力等级、流通渠道、文本形式、机构划分等。因此，现有的服务大多还停留在简单初级水平。
　　
　　3　发展趋势
　　
　　分析表明，图书情报界对政府信息公开问题的理论研究远远超前于公共图书馆工作实践。减然，前瞻的理论研究能够为公共图书馆指明未来的发展方向，然而滞后的实践现状又可能会使民众丧失对公共图书馆政府信息服务的信心。因此，必须立足现实，借鉴国际经验，继续深化理论研究和改善实践现状，获取政府和民众对公共图书馆的信任与支持。
　　研究如何帮助缺乏互联网接入条件的民众获取电子政府信息。相比发达国家，我国拥有更多低收入、缺乏信息技术利用能力的用户群体，他们还不具备通过网络获取政府信息资源的条件，因此图书馆必须为其获取利用政府信息创造条件，并提供指导。帮助社会上的弱势群体共享信息资源，实现信息公平，这是公共图书馆精神的精髓所在，也是公共图书馆必须承担的社会责任。
　　研究政府信息长期获取和保存渠道等方面的问题。《条例》规定行政机关“应当”及时向公共图书馆提供主动公开的政府信息。但是，在《条例》中并没有明确政府未能履行法律要求时应承担的法律责任。法律上的“应当”条款只是一种“行政承诺”，“行政承诺”不具有法律责任。因此应当积极推动、促进国家通过专门的立法或者是相关的制度，建立公共图书馆对政府信息的接受和保存制度，并且要有监督机制。
　　加强政府信息公开服务的研究。除了利用专业技能对政府信息进行科学组织，深度揭示外，由于政府信息资源的特殊性，我们的公共图书馆，还应加强与国家档案馆系统的交流和学习，分享他们已经取得的经验与成果，进一步成为政府信息管理的研究基地，为深化信息公开、保护信息安全做出更大的贡献。
　　推动实施国家信息战略。梅根?卡特(MeganCarter)认为，图书馆实施国家信息战略，这是一个已被其他地方证明行之有效的策略和建议。在国家信息战略蓝图中，公共图书馆的定位是非常清晰的，通过与其他相关主体的合作、比如与档案馆的合作，与统计机关的合作等，就能够将全国所有的信息资源进行统筹和规划，同时还可以在不同图书馆之间开展合作，通过合作实现图书馆之间信息与资源的共享。

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