社会保障改革的智利道路|智利社会保障改革

　　旧制度四面楚歌 　　 　　西欧社会主义工人运动催生的近代社会保障制度在1929年～1933年大危机中被推广到世界其他地区，在二战后的资本主义黄金岁月，这种“从摇篮到坟墓”式的全面社会保障制度一时被引为自豪。然而，70年代的“滞胀”奏响了传统福利政策的挽歌，由于生活水平提高、医疗技术进步所导致的人口老龄化更向大多数国家的“现收现付”式的养老保险制度提出了前所未有的挑战，改革呼声日益高涨。在全球涌动的改革浪潮中，南美的发展中国家智利以其激进的私有化模式一举跃上潮头。
　　改革前，智利实行是政府管理的“社会统筹、现收现付”的养老保险模式，这种模式由在职一代负担退休一代的养老，国家用来支付养老金的资金就是在职一代缴纳的费用。但这种模式有它致命的弱点：作为一种隔代转移支付体系，个人领取的养老金与他缴纳的养老保险费毫无瓜葛，完全由政府控制，出于“搭便车”心理，偷费漏税成风；并且，老年人口增加导致就业者与退休者的赡养比下降，1960年是六个在职者养活一个退休老人，到1980年发展成两个在职者养活一个老人，在职者上缴的费率越来越高，甚至相当于工资的50％左右，投保者难以承受；国家财政也面临巨大压力，1980年财政赤字高达养老金总额的28％。此外，养老金由政府管理，费用极高。
　　
　　自己为自己养老保险
　　
　　在20世纪70年代～80年代，智利巨额债务和高通货膨胀先后引爆两次严重的政治经济危机。皮诺切特军政府上台后，一批留美青年经济学者获得重用，并由他们主持了一系列重大改革。为了解除政府沉重的财政压力，增加职工的工作积极性和企业活力，1981年，这批留美学子对智利的社会保障体制进行改革，改革的主要方向是促进养老保险制度私有化。经过改革，新的以个人账户为基础的养老金制度取代了“现收现付”制，个人账户、累积型、私人管理和政府辅助构成了它的四大支柱。
　　新的退休金制度取消了雇主对养老保险缴款的义务，个人独立承担缴纳责任。凡新就业者均须参加这一制度，退休金按月工资的10％缴纳，逐月积累，存入个人账户；同时，个人账户上的资金可以进行投资运营，退休后将账上缴费本金及增值收益支付给该会员，并允许继承。会员达到法定退休年龄（男65岁、女60岁）就可以领取退休金。在职期间积累多少，退休后就能用多少，自己为自己养老，“谁交钱谁受益”。退休金逐月支付，并且每年按月调整一次支付金额。政府将这项制度提升到法律层次，迫使人们参与新的养老保险制度。经过科学的统计和测算，专家们认定，按工资的10％缴纳养老保险税，劳动者退休时至少可获得相当于其退休前工资50％～70％的养老金。
　　
　　养老金管理私有化
　　
　　在养老金制度管理上，政府由“运动员”转为“裁判员”，私人公司取代国家管理社会保障基金。政府只负责监管制度运行，而不再过多参与制度本身的运行。智利法律规定，只要能吸收400人以上参加、资本金超过12万美元，就可以成立退休金基金，社会成员有权自由选择退休金基金管理公司来管理自己的养老金个人账户，并可以在不同管理公司之间转移账户。为保证效率，对养老金管理公司没有内资和外资的限制。目前智利五家最大的管理公司中，有四家是由国外资本控制，比如西班牙银行、花旗银行、AIG保险公司。经过优胜劣汰，智利当初成立的20多家管理公司如今只剩下八家。
　　但是，引进私营公司管理社会保障基金并不意味着政府完全放任自流。新制度下，政府在养老保险制度下的作用首先表现在制定法律和规则，建立养老基金管理总监，依法监督养老基金管理公司，并要求养老基金管理公司完成最低经济效益指标，否则就责令其破产，由总监署负责清算，以保证其运行的安全。而且，国家还承担了对低收入阶层给付最低养老金的职能，投保会员个人账户储存额不足或管理公司破产时，政府给付补足最低养老金，对社会上不能享受任何养老金的人发放救济。
　　更为关键的是，智利政府还勇敢地承担了新旧制度转轨过程中的成本，负责偿还旧有社会保障债务。这部分社会保障债务主要分为三部分：1、新制度建立时已退休职工的退休金权益；2、没有退休，但决定继续留在旧制度中的工人的未来退休金权益；3、决定转移到新制度中去的工人在旧制度下已经积累的权益。这三部分加总，以1981年现值为准，政府负债总额约为当年GDP的80％左右。对于前二者，智利政府直接以财政经常项目收入支付，后者以发行债券融资偿还。旧有社会保障债务由政府偿还，新的社会保障制度得以轻装上阵，最终顺利实现了新旧制度的交替。
　　
　　保障养老基金运营安全
　　
　　可以看出，在养老保险基金制度运行过程中，智利政府只是一个“乐队指挥”――规则的制定者，其最重要功能是运用法律和其他监管手段，保障基金运营的安全。国家与社会养老保险相对分离，大大减轻了政府的直接责任（即社会保障供款或财政补贴），节约了政府的管理成本。在智利，养老金的投资和管理受到法律的严格控制，投资方式只能在法律的框架下进行选择。为保证养老金运营的绝对安全，智利的法律规定：养老金的投资必须是一种多元的组合，以减低风险。个人基金账户往来和基金管理公司本身的账目往来必须严格分开管理。这就意味着，如果基金管理公司企图侵占基金或者它的利润，财会制度这一关就无法逾越。另外，法律还规定，基金管理公司不能以基金为抵押获得银行贷款。
　　
　　智利模式的优与劣
　　
　　智利新的养老金制度一经推出，便受到全球关注。经过十几年运作，智利政府既建立了有效的社会保险制度，又促进了经济发展，成就举世瞩目：1980年～1998年间，智利GDP年均增长5％。1999年，智利人均GDP已达5000美元，人口城市化水平达84％，出生人口平均预期寿命达75.21岁。根据世界银行最近发表的分析数据，智利国民生活质量已经进入发展中国家前列。智利社会保障制度的成功表现为：
　　
　　第一，基金管理引进了竞争机制，使基金的经营取得巨大成功，优化了投资结构。养老基金的私营化管理大大提高了社保基金的投资收益。就全国的情况来看，自1981年5月新制度开始实行直到现在，养老金平均投资收益率是11.4％,而同期银行平均存款利息是7.1％,政府债券收益率是6.5％。当新制度刚开始执行时，大家对养老基金的投资收益率预期在5％左右。相形之下，旧体制下养老基金收益率仅为3％。养老基金的高收益吸引了新成员加入新制度，新会员越来越多。1982年106万会员参加，1994年达到288万。
　　
　　第二，储蓄总额和储蓄率受新退休金制度激励而增长，向国民经济体系注入巨额长期资本，稳定了国内金融市场，资本市场取得长足发展，促进了经济增长。养老基金在国内生产总值所占的比重，从1981年的0.9％增加到1994年的43.1％。
　　
　　第三，这种强制性个人保险制度明确了个人责任，减轻了国家和企业的负担，提高了企业的国际竞争力。
　　但是，智利的养老金制并非完美无缺，它也存在着一些问题：首先，新制度强化了养老金的储蓄功能而弱化了再分配功能，有违社会保障社会共济的初衷；其次，养老基金的商业化使很多养老基金管理公司投入大量人力、财力和物力用于促销广告活动，加重了投保人的管理费用，管理成本偏高；再次，社会保障基金在一个较长的时期中运营，存在种种难料风险，并不必然能够获得长期增值，保证未来的收入。▲
　　

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