德国的废物管理政策与循环经济:循环经济是国家平台吗?

　　德国的循环经济系统正越来越成熟，而德国废物管理政策的目标就是实现一种面向未来的、可持续的循环经济，其政策重心首先是资源保护，其次是尽可能有效地处理废物。德国的做法使废物经济管理贯穿于整个经济循环当中。
　　德国循环经济的规模已经十分可观。2000年，德国50％的生活垃圾得到了再利用，包装纸和废旧玻璃的回收率达到80％，废纸回收率达到60％，建筑废物回收率为90％。冶金行业产生的95％的矿渣、70％以上的粉尘和矿泥已得到重新利用。德国废旧汽车再利用率也不断提高，到2006年废旧汽车的再利用率将达到85％。由于德国经济绝对规模较大，德国循环经济的绝对规模也相应较大。
　　
　　四个层次的法律法规
　　
　　德国有关废物管理和循环经济的专项法律为《循环经济与废物法》，出台于1994年，生效于1996年。但这并不是说，德国从1996年才开始搞循环经济。德国循环经济的历史可以追溯到20世纪70年代初。那时，西德出台了一系列环境保护方面的法律和法规，包括1972年的《垃圾处理法》，1974年的《控制大气排放法》，1976的《控制水污染防治法》，1983年的《控制燃烧污染法》。1986年，西德还建立了联邦及各州的环保局，全面负责制定和推行全国环保法规政策。
　　德国与循环经济有关的法律法规分四个层次，即宪法、普通专项法律、条例和指南。1996年《循环经济与废物法》生效，成为该国建设循环经济和废物清除的总纲性专项法律。1998年《农业和自然保护法》颁行。德国还有一些涉及循环经济的相关条例和指南。相关的条例有：有毒废物以及残余废物的分类条例，废物和残余物控制条例，废物处置条例，包装以及包装废物管理条例，污水污泥管理条例。相关的指南有：废物管理技术指南，城市固体废物管理技术指南。此外，德国各州也制定法规推进循环经济建设。如1999年，柏林州颁行了《柏林循环经济与废物法》。
　　
　　核心原则和优先考虑
　　
　　在废物管理上，《循环经济与废物法》确立了循环经济原则：避免产生一循环使用一最终处置。这也是其规定的废物管理优先顺序。具体来说，首先在生产和消费过程中避免或尽量减少各种废物、污染物的产生；其次是对不能避免产生但又可利用的废物加以回收利用，使之回到经济循环中去；再次，只有那些不能利用的废物，才允许进行最终的无害化处置。
　　人们常常简单地认为循环经济只是把废物资源化，但实际上，循环经济的根本目标是要求在经济流程中系统地避免和减少废物，而废物再生利用只是减少废物最终处理量的方式之一。
　　德国推行循环经济的核心原则与其多年来奉行的环境政策原则相一致。德国环境政策原则为：第一，预防原则――环境政策的制定应做到防微杜渐，避免先污染后治理，治理的成本往往远高于预防的成本；第二，排污者负担原则(责任原则)――给环境造成负面影响或损害的人要负责并承担避免或消除环境受损的费用；第三，合作伙伴原则(参与原则)――经济界、公民以及社会团体应参与解决环境问题。这三条原则贯穿在《循环经济与废物清除法》当中。
　　
　　企业的责任与意识
　　
　　《循环经济与废物法》规定，所有的企事业单位必须有分离垃圾的装置，废纸、玻璃、塑料以及金属等垃圾要分开，以保证它们得到最大程度的再利用。在通过法律明确了自己在维持循环经济发展上所负责任的情况下，德国企业已把发展循环经济作为与自身发展休戚相关的事情。同时，各企业努力在发展循环经济方面做出突出成绩，因为这会极大地提高企业的声誉。
　　在《循环经济和废物法》的框架下，德国还根据各个行业的不同情况，制定了促进各行业废物再利用的法规，使饮料包装、废铁、矿渣、废汽车、废旧电子商品等都“变废为宝”。德国从2003年10月开始实施对饮料瓶收取押金的规定，消费者为了要回押金，就不会随意扔掉瓶子了。1.5升以上的需要支付0.5欧元(约值人民币5元)，1.5升以下需付0.25欧元。但回收的责任仍然在企业。
　　为了监督企业发展循环经济和处理垃圾的情况，德国还设立了专门机构。生产企业必须向监督机构证明其有足够能力回收废旧产品，这样才会被允许进行生产和销售。产生垃圾的企业必须向监督部门报告生产的垃圾的种类、规模和处理措施等情况。每年排放2000吨以上具有较大危害性垃圾的生产企业有义务事先提交处理垃圾的方案，以便于有关部门监督。
　　
　　贴上“绿点系统”的标识
　　
　　“绿点系统”作为民间企业发起和创建的废物回收系统，享受德国政府的免税政策。这既是民间参与循环经济的样板，也反映了成功的公私合作伙伴关系。负责绿点系统营运的二元系统组织DSD，成立于1990年，目前有1.6万个公司加入，占包装企业的90％。1991年德国公布了《包装法》，首次用法律的形式来约束商品包装的生产和经营。该条例的核心原则就是排污者负担原则――谁生产包装谁就该回收包装。在此基础上，由DSD推行回收再利用包装的“绿点系统”。贴上“绿点系统”的标识，就意味着产品包装可以回收利用，符合生态平衡、环境保护的要求。DSD成员按照规定向DSD组织支付了一定使用费后，就取得“绿点”包装回收标识的使用权。DSD组织则利用成员交纳的费用，负责收集包装垃圾并进行清理、分拣及循环再生利用。不参加该组织的企业则需按照1996年颁行的《循环经济法与废料法》，自行回收处理包装材料。DSD的收费标准是根据回收废旧包装件的不同类型而分别按重量、体积或面积进行计算。
　　DSD回收范围限于销售包装废物，这大约占德国每年使用的包装废物的一半。DSD二元系统的运作循环圈为：包装产品制造商一把包装卖给生产企业进行包装或灌装一生产企业向二元系统缴纳绿点费，生产企业的一次性包装产品可印上绿点标识一交给商店销售一消费者消费一消费后废弃包装由绿点公司用其投资制作的垃圾收集箱回收一由绿点公司或与其签约的回收商将废物分类收集后，运到再生工厂一生产再生原料(或制成其他产品)一返回包装产品制造商，生产再循环制品。
　　
　　颇具作用的行业自律
　　
　　德国企业的行业自律在废物回收和再利用方面也发挥了重要的作用。负责生产的单位自愿地承担义务是补充法律规定的一个重要手段。比如，1996年汽车工业及相关行业的代表就允诺，到2002年将旧汽车中的废物重量比例降到15％，到2015年减少到5％，同时将为德国的小汽车建设一个涉及而广的回收和利用系统。另外，德国的汽车生产商和进口商还允诺无偿地回收至少已使用过12年以上的旧车。
　　此外，德国实行垃圾分类制度。大城小镇均由垃圾箱“装备”起来。每家户外都置有三个符合规格的垃圾桶，分别以绿、蓝、黑等色标志其容纳纸类、玻璃、一般垃圾的不同功用，桶底装有轮子，方便搬运。德国民众的循环经济意识很强。居民区都有分类垃圾箱，大部分民众都能自觉地把不同的垃圾分类投放，从而大大保证了垃圾的再利用。
　　
　　对中国的启示
　　
　　从上述分析，我们可以得出一些有益的启示：
　　第一，循环经济是一种面向未来的、可持续的大产业，中国应该参与这方面的产业分工与合作。
　　第二，针对废物管理，可借鉴德国的经验，健全和完善我国现有的法律法规，尽快建立起有中国特色的、符合循环经济原则的“循环经济与废物管理法”。法律应强调预防在先的原则，而当前我国的“废物污染环境防治法”主要强调废物污染的事后处理。
　　第三，可通过立法规定消费者在循环经济中的义务，并通过媒体的宣传，提高相关部门、机构、工业企业以及公众的环保责任感和循环经济意识。
　　第四，政府可通过实行优惠的土地政策和减免税政策推动循环经济的发展。无论企业是大是小，只要从事循环经济，或者以符合循环经济原则的方式购置原料和半成品，设计、生产、销售和回收处理产品，均应该从土地政策和税收政策上提供优惠。尽管我国的“废物污染环境防治法”鼓励、支持开展清洁生产、减少固体废物的产生量，但这方面的实际鼓励政策措施很少。

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