台湾对美国国会的游说:美国国会和台湾

　　就台湾在国际社会尴尬的现实地位而言，能够长期、稳定地得到美国国会相当数量议员的强力支持，台湾方面的游说功夫不可谓做得不足。 　　 　　力挺台湾的国会 　　
　　长期以来，美国一直是台湾最主要的外部支持力量，其中国会又是力挺台湾最主要的政治势力。在三权分立体制下，国会享有立法、拨款等广泛权力，可以对外交政策产生实实在在的影响。正是凭借这些权力，半个多世纪以来，国会在与行政部门的合作和冲突中，在美国对台政策上扮演着无可替代的角色，发挥着不可忽视的作用。
　　国民党败退台湾后，曾经积极支持蒋介石、反对共产党的国会议员逐渐形成了一个小集团――“中国帮”，尽管人数并不是特别多，但却活动积极，能量巨大。上世纪五六十年代即冷战前期，在“中国帮”裹挟下，国会支持台湾当局延续在国际社会的“正统”地位，阻挠美国政府承认中华人民共和国，反对中华人民共和国进入联合国。亲台议员在1953年牵头成立了“反对共产党中国加入联合国的百万人委员会”，多次广泛征集签名。1961年发起的反对政府承认新中国的签名，征得345名两院议员签署。1965年，又有312名议员签名，反对美国政府调整对华政策。美国行政当局长期不承认中国政府、台湾当局长期占据联合国席位有多方面原因，但是国会的声音的确对美国行政当局构成强大压力，是最重要原因之一。与此同时，国会大力推动美国对台军事经济援助。中美建交后，国会又迅速炮制了所谓的《与台湾关系法》，来抵消中美两国相关公报的效力。30多年来，该法成了美国支持台湾的所谓“法源”，也构成了中美关系关键的体制性障碍。
　　经过半个多世纪的历史嬗变，国会已经成为美国国内稳定而持久的“挺台”据点。2002年、2003年，众议院、参议院先后组建了亲台议员“俱乐部”――“台湾连线”。截至2010年5月底，众议院“台湾连线”吸纳了141人，占该院议员总数的1／3；参议院吸纳了24人，占总数的1／4。每次台湾当局提出相关议题后，“台湾连线”往往遥相呼应，向美国行政当局、国内舆论、国际社会传导。如今年4月22日，众议院“台湾连线”四位共同主席联合提出第266号共同决议案，要求政府相关部门采取行动，支持台湾以观察员身份参与国际民航组织；5月6日，三位众议员提出第276号决议案，呼吁奥巴马政府在推动双边自由贸易协定时，优先考虑台湾；5月15日，136位众议员联名致信奥巴马总统，呼吁及早批准向台湾出售F16C／D战斗机，增强台湾空军力量；5月20日，马英九上台两周年之际，“台湾连线”四位共同主席联名致函马英九表示祝贺。国会这些近期鼓噪，涉及对台军售、美台经济关系、台湾国际空间等一系列议题，从此“一斑”足可窥其对台立场之“全豹”。
　　美国国会议员众多，在外交事务上喜好特定国家或地区并不稀奇。但是，就台湾在国际社会尴尬的现实地位而言，能够长期、稳定地得到相当数量议员的强力支持，的确耐人寻味。其中既有美国战略、政治、经济等国家利益方面的考察，也有议员个人的政治倾向、利益集团背景、所属选区、人生阅历等影响，而台湾方面长期花费金钱进行的游说更具关键作用。
　　
　　“第一夫人”主导“外交才子”挂帅
　　
　　国民党对美国国会的游说始于二战期间。1940年，宋子文来到华盛顿争取美国对中国抗日的援助，为此还成立了专门公司，聘请有公关能力的美国人。不过，真正为国民党游说国会打下基础的还是其败退台湾前后的活动。在此过程中，“外交才子”、当时的驻美大使顾维钧发挥了重要作用，而游说核心则是“第一夫人”宋美龄。
　　顾维钧1946年出任驻美大使，其重要使命就是在国际冷战拉开帷幕、中国内战持续升级的背景下，在美国社会广泛宣传蒋介石的反共理念和活动，争取经济军事援助。顾维钧把国会作为最主要的工作对象，不但利用驻美大使这，一公开合法身份与议员们会面，介绍国民党的反共政策，了解议员们的看法，甚至“越轨”为议员们草拟相关文件。如1946年12月，顾维钧亲自为参议院共和党领袖范登堡拟定了一份美国应无条件加强援蒋的说帖，供其与杜鲁门总统讨论对华政策时使用。1948年12月，宋美龄在美国大选甫定、杜鲁门连任后来到美国，一住就是半年多。其时，美国国内高度关注中国内战局势的变动。宋美龄以孔祥熙在纽约的家为据点，整合在美的国民党要人、财团、外交人员，一方面直接对美国议员进行公关，另一方面招募、聘用有活动能量的美国人游说国会。在她领导下，“院外援华集团”逐渐形成，而宋美龄也被认为是中国“在纽约的幕后实权人物”。
　　根据美国国会的统计，1942～1951年期间，登记在册的国民党代理人有18个，其中10个在1951年仍在活动。在这些早期代理人中，威廉?古德温是最重要的一个。此人原为民主党人，曾担任该党全国委员会司库，后转投共和党，担任西部五个州共和党的政治顾问。因此，他在两党均有丰沛人脉，是当时美国政治生活中的活跃人物。国民党看中了其活动能量，1948年3月到1950年4月，先后以“国民政府资源委员会驻美代表处”和“中华新闻社”的名义聘用，费用分别是3万美元、2.5万美元。经宋美龄修改批准的聘书称其使命是开展公关活动“以期影响美国立法，使之有利于国民政府之大业”。古德温在纽约大都会俱乐部等场合多次组织宴会，安排顾维钧等人与议员会面、交流，帮助议员起草涉台讲稿，直接游说议员支持援蒋法案。古德温的游说活动如此张扬，以至于报纸披露后闹得满城风雨，国民党不得不提前终止聘任合同。不过，宋美龄等人精心组织的“院外援华集团”却长期存在，在冷战时期以多种形式游说国会，涉入美国对台政策。
　　
　　“大显身手”的公关公司
　　
　　按照美国的《外国代理人登记法》，外国政府、机构可以在美国合法雇佣代理人为其进行游说活动。以此为据，台湾当局长期雇佣了众多公关公司为其效力。最早是在上世纪50年代末聘用莱特公司，后来在不同党派执政时相应聘用与该党关系密切的公司：民主党卡特执政时聘用贝隆公司，共和党里根执政时聘用汉纳福公司。冷战结束后，国际形势发生质变，直接冲击了大陆一台湾一美国三边架构，李登辉当局大大加强了游说力度。仅1991年就有51家公关公司在美国司法部正式登记，为台湾游说。
　　李登辉当局聘用的公关公司中，发挥作用最大的当属大名鼎鼎的卡西迪公司。该公司总部设在华盛顿，老板卡西迪曾于1969年至1973年间担任美国参议院营养及人道需求委员会首席法律顾问，1974年至1975年任美国民主党全国委员会法律顾问，与民主党诸多议员有很深的关系。1994年，台湾综合研究院出面与该公司签约，约定每 年费用150万美元。此后双方长期“合作”，在美国开展公关活动。卡西迪公司最大的“杰作”是策划李登辉1995年访美。克林顿政府本来考虑到中美关系大局，反对李登辉此行。但是在卡西迪公司的强力公关下，国会两院相继以压倒性多数通过邀请李登辉访美的决议(在众议院的投票结果是396：0，参议院是97：1)。面对来自国会的空前压力，克林顿政府只好自食其言，对李登辉发放了签证。李登辉访美是冷战后中美台关系中的恶性事件，严重破坏了台海稳定，产生了一系列深远的连锁影响，卡西迪公司在其中发挥了极其恶劣的作用。陈水扁上台后，最初延续了与卡西迪公司的合作，费用提高到每年200万美元。到2003年双方终止合同时，台湾共支付了700多万美元佣金。
　　不过，陈水扁执政期间，共和党不但入主白宫，而且在多数年份控制着国会。因此，台湾当局2005年选择了与共和党关系更密切的巴伯?格利菲斯和罗杰斯公司。该公司成员清一色是共和党人，或在历届共和党政府中任过职，或直接参加过里根及布什父子总统竞选的助选工作，或担任过共和党国会议员助手或顾问。民进党当局看好该公司的游说能量，2005年3月，“国安会”秘书长邱义仁亲自出马与之签订为期三年、金额450万美元的合同，委托其对国会、行政部门进行公关。不过，陈水扁当局在2007年初提前解除了合同。直接原因固然是该公司并没有取得卡西迪公司那样的“成绩”，根本原因却在台当局自身。民进党当局不断进行挑衅性政治操作，“公投”、“废统”、“入联”等一波接一波，在测试和挑战大陆红线的同时也严重冲撞美国政策底线，就连上台之初扬言全力防卫台湾的小布什总统也转向并当着中国总理温家宝的面点名批评陈水扁。在这种政策环境下，国会山的亲台议员们也多了几分理性，降低了挺台叫嚣，公关公司的游说效果自然受影响。
　　
　　成效取决于战略层面的政策取向
　　
　　国民党2008年重新执政后，继续聘用公关公司、代理人为其游说国会。美国司法部最新一次统计显示，截至2009年6月30日，在司法部登记为台湾游说的美国公关公司和代理人有18家，其中多数领受的任务是游说国会，协助安排台湾方面与国会领袖的会晤，提供参、众两院的相关立法话动。其中“布鲁与洛特领袖集团”由前参议院共和党领袖特伦特?洛特与民主党副党鞭约翰?布鲁共同创办，能量不容小觑。
　　除了这种间接游说，台湾当局还采用其他方式直接做国会工作。马英九在前两年任内，借由参加拉美“邦交国”总统就职典礼，多次过境美国。每次过境，最主要的安排就是与国会议员进行沟通。2010年1月，马英九开展所谓“久博之旅”，参加洪都拉斯新总统就职典礼。其时，台湾“立法院”刚刚修法、禁止进口部分美国牛肉，引发美国农业部等多部门强烈反弹，国会中来自农牧业州的议员尤为不满。尽管过境地点是远离华盛顿的西部城市旧金山，马英九还是积极与12位身居要职大有来头的参众议员通电话，竭力解释岛内民意，承诺继续做民众工作。
　　更多的日常性直接游说是由设在华盛顿双橡园的驻美代表处即台北经济文化代表处进行。该机构实际上发挥类似于“大使馆”的功能，内部设有国会组，专门对国会游说工作。现任代表袁健生早在1974年就开始驻美，后任代表处国会组组长等职，熟悉国会运作，人脉广布两院。其2008年9月到任时，37名参众议员在国会大厦举行欢迎酒会。袁健生上任后，常透过拜会、餐叙、茶叙、参加文艺体育活动及亲自到议员选区访问等各种方式，与国会议员保持密切联系。据台“外交部”称，仅2009年一年，袁健生就会晤了62位参议员、114位众议员。这两年国会对国民党政权赞誉有加、支持不断，袁健生领导下的驻美代表处“功不可没”。
　　在对国会工作中，作为“对口单位”的台湾“立法院”自然不可或缺。马英九上台不久，“立法院长”王金平就在2008年7月访美。期间，他专程前往国会拜访，不但会见“台湾连线”共同主席，更与众议长佩洛西会晤，邀请其在可能的亚洲出访中挤出时间、旋风式访问台湾。为了增进交流，“立法院”专门建立了一个“台美国会联谊会”，现任会长是国民党籍“立委”林郁方。2009年9月，该联谊会组团访美，与美国国会开展交流，拜会了17名议员，就F16C／D军售案等事项争取国会支持。
　　除了走出去，台湾当局也经常性邀请美国国会议员及其助手访问台湾。2008年5月20日以来，已有20多位众议员访台。今年6月初，曾经担任奥巴马总统就职典礼委员会主席的参议院情报委员会主席范士丹访问台湾，成为国民党重返政权后访台的首位美国参议员。马英九高度重视，亲自接见。而据“台美国会联谊会”的统计，2009年3月27日至2010年4月13日一年间，仅该会就接待了14个美国国会议员助理访问团，累计162人。
　　马英九上台以来，台湾与美国恢复互信，双方关系稳定。应该说，国民党当局对美国国会的公关工作发挥了重要作用。然而，公关游说毕竟是执行层面的战术性工作，成效如何取决于战略层面的政策取向。从更深层次上看，台美关系稳定和改善，最根本的原因乃是台湾方面采取务实政策，在台海地区谋求稳定、发展，不给美国和国际社会制造麻烦。

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