2017年推动法治进程十大案件 法治进程的成本分析

　　刚刚过去的2004年，在丰富的新闻事件中，“依法行政”、“违宪”等说法首次通过媒体频繁进入普通公民的耳朵。 　　法治是指在社会生活中不仅有相对完备的法律，而且严格依法办事。法治社会并非将所有问题都交给法律处理，但一旦交由法律处理，法律的判断就是最高和最终的判断；法律具有最高权威；包括统治集团及其代表人物在内，全社会都没有也不应当有超越法律之上的权力。从这个意义上说，法治是一种秩序。
　　2005年是中国建设法治政府10年规划的起步年，提高对法治及其进程中的代价和成本的认识十分必要。尽管人人口头上主张法治，但人从本质上是经济人，在从事社会活动时都有一本投入产出的账。如果对成本缺乏预期，一旦法治进程需要付出代价时就容易患得患失，甚至动摇。
　　
　　制止“恶法”有时比
　　制定“良法”还难
　　
　　法治有哪些成本?从静态看，法治成本包括立法成本、守法成本、违法成本和执法成本。
　　立法成本既指制定一部“良法”的成本，也包括消除“恶法”的影响所要付出的代价。而且，即使是一部好法也会有一些负面影响，这种影响作为好法律的成本的一部分，需要加以控制。
　　制定“良法”的成本大致包括两方面。一是从程序上看，一部法律的制定过程需要国家立法机关及立法者付出艰辛的劳动和相应的费用支出。另一方面，立法过程实际上是国家意志形成的过程，某一个立法建议变为国家意志的过程有一个艰辛复杂的过程。这种全社会共识的形成本身需要一定代价，有时甚至需要社会或某一部分为此作出牺牲。
　　国务院废除收容遣送办法的立法过程就是典型例子，可以说，没有“孙志刚们”付出生命作代价，收容遣送办法之“恶”就不易为人所认识，全社会就无法迅速形成废除该法的共识。孙志刚其实不过是压死收容遣送办法这峰巨型骆驼的最后一根“稻草”。
　　一个人的违法行为，污染的是一条河流的某个河段，清理这种污染虽然困难，但终归相对容易；而一部“恶法”所污染的是这条河流的源头，要清理这种污染，所付出的代价要大得多。要终结一部“恶法”并且清理“恶法”造成的污染，有时比制定“良法”的代价还要大。
　　有时，虽然制定的是“良法”，但“良法”及其实施亦可能有负面影响。因此，制定这种“良法”的代价，就是必须同时出台与之配套、旨在消除负面影响的法律，这也应当视作制定“良法”应有的成本之一。比如，《破产法》的实施必然造成局部失业问题，而相应的社会保障方面的规定和制度就要同时配套，否则造成社会不安定反过来会影响《破产法》的实施。
　　
　　守法不能比违法还难
　　
　　在社会生活中，人们通常是从自己的利益角度去考虑问题的，怎么方便怎么合算就怎么来，成本成为影响一般人行为选择的主要因素。
　　当人们用很少的成本，甚至不付任何成本，一举手、一投足间就可以守法，人们通常不会选择违法。但如果守法成本很高，甚至高到超过违法要承担的后果，人们通常就不会选择守法，甚至不惜违法。最简单的例子就是“不得随地丢弃垃圾”，如果人们走两三条街道都没能找到一个垃圾箱，随手一扔就成了最简便的法子。
　　因此，社会应当创造条件大幅度降低守法成本。小到一些具体的物质投入，比如多建公厕、多设置一些痰盂等等；大到制度设计方便民众以最小的代价就可以遵守法律。此外，还要通过大幅度提高违法成本，反过来促进人们选择守法。
　　守法的一种特别形式是“护法”。维护法律尊严是每个公民的法定义务，降低这种义务履行的成本，对“护法”具有重要意义。比如，作证是知道案件情况的公民应尽的义务，但实际中履行作证义务时的误工工资、差旅费以及安全保障等都无法通过体制内的渠道予以保障，因而公民履行作证义务的状况很差，这与成本过高有很大关系。
　　
　　“坐牢一阵子，舒服一辈子”?
　　
　　违法成本越低，人们就越倾向于选择违法，甚至选择通过违法获利，为此不惜付出受到较小处罚的代价。大幅度地提高违法成本，可以遏止违法行为发生，或虽然发生了违法行为，也有利于对其造成的损害后果进行有效的救济。
　　违法成本要“高”到什么程度?这是一个需要进行定性和定量分析尤其要进行定量分析的问题。违法成本要足以让违法者望而却步，并起到杀鸡儆猴的作用，让可能违法的人止步。违法成本要足以让违法者丧失继续违法的能力(包括物质能力和行动的自由等)；违法者承担的罚款等应足以补偿其行为给社会造成的损失，如环境污染后恢复原状所需的费用。让违法者承担违法成本时，还要考虑因违法而获利的情况，原则上应全额剥夺其因违法行为而产生的利益，避免“坐牢一阵子，舒服一辈子”的现象出现。
　　除了物质(货币)意义上的违法成本，还包括非物质成本，比如让违法者除了承担罚款外，还将其违法记录存人信用档案，影响其未来的社会活动，借此加重其违法成本。很多时候，这种非物质的成本付出，对违法者的制约作用更大。
　　
　　“有钱养兵，无钱打仗”?
　　
　　基于现行的“只养人，不打仗”、“有钱养兵，无钱打仗”的财政体制，执法环节所表现出来的重要特征就是执法的低成本。
　　其主要表现为国家对执法投入少，在有限的投人中主要用于人头经费，用于业务经费支出的比例少。结果一是效率低下，违法行为无法及时得到有效查处，违法行为的机会成本下降，甚至在某种程度上助长违法行为；二是出现权力寻租现象，影响案件的公正处理；三是导致执法队伍因无法吸纳优秀人才而素质低下。
　　大幅度地提高执法成本，加大对执法的投入，是法治进程中相当重要的环节。唯有提高执法成本，才能建设高素质的执法队伍，实现“高投入，高产出”。
　　 　法治进步的代价是什么
　　 　法治在从不完善到完善的发展过程中，社会必须为此付出相应的代价。
　　法治有两个基本要素，一是分权和制约，二是严格的程序。无论是分权和制约，还是严格的程序，其实施过程中往往都不如集权或人治机制那么“雷厉风行”，几乎都一定会消解一部分效率。某种意义上说，集权反而相对容易实现高效率。
　　然而，从长远看，法治凭借分权制约以及严格的程序，通常可以避免错误，或者虽然出现错误但因为存在制度性的纠错机制，能够把错误扼杀于萌芽，不易出现大问题和大动荡，有利于国家、社会的稳定发展。相反，集权统治往往采取“运动式”，短期可收效一时，甚至一定时期还可能“高产”，但由于集权缺乏制约，易于出现错误，而且出错了也因缺乏制度化的纠错机制，易出大动荡，从长远看其效率反而不及法治。
　　高水平的法治要求立法和执法的高成本，势必导致国家财政对立法和执法的更大投入。而法治越健全，分工就越细，社会法律消费就越多，老百姓为享受法治支付的费用就更多。以诉讼为例，随着证据规则的实施，“打官司”越来越规范、专业，律师服务费用的支出就成为老百姓享受法治社会需要支付的新成本。 　无论在行政执法还是在司法实践中，能够用来作为定案依据的者阴是“法律上”的事实，即有法定的证据能够证明的事实。在证明事实的过程中，有可能出现为了“程序正义”而牺牲“实体正义”的情况。应当强调的是，就像民主从来就不能保证完全正确一样，法治也不能保证一定公正。有时正常运行的法治程序甚至可能导致部分公正被牺牲，这也是法治进程中应有的代价。美国辛普森案件就是一个典型。
　　
　　告别过去的代价
　　
　　正如党的十三大报告所指出的，我国现行体制初创于战争年代，形成于计划体制条件下，比较适合搞群众运动。这一体制与法治的要求不相适应，因此，法治进程中必然出现现有体制与法治要求的冲突，必然导致现有体制部分失灵，这也是社会支付的成本。
　　首先，传统政策调整的空间被压缩，政策回归其指导地位，逐渐退出原来对社会生活的直接规范，不再规范人们的具体行为。《行政诉讼法》、《行政处罚法》和《行政许可法》的颁布实施以及加入WTO，让这一进程明显加快。过去那种依靠政策管理国家、管理经济、管理社会的传统模式面临淘汰。
　　过去习惯的那种党政不分、以党代政的领导模式面临转变，单纯依靠政策、依靠行政命令、依靠群众运动的方式管理国家、管理经济、管理社会的传统领导方法要尽快过渡为不仅依靠政策，而且更多地依法办事。
　　再次，同样初创于革命战争年代，形成于计划体制条件下，比较适合于群众运动的司法体制，也面临根本性变革。过去那种只把政法工作当作政治工作，把政法机关只当作专政机关，对司法官队伍只重视政治素质而忽视业务素质的状况，无法适应法治进程的要求，执法队伍的重建成为当务之急。
　　中国有数千年的封建历史，缺乏民主与法治传统。观念变革和重建，是法治推进过程中必须的先决条件。新的适应法治要求、有利于法治顺利推进的新观念的形成，必然有个漫长过程。当旧的固有观念被打破、新观念体系尚未形成，容易出现模糊状态和真空地带，出现道德失范、价值观念混乱、行为模式失范的情况，给社会带来消极影响。
　　人们一直都希望找到用最少成本、最小代价、最大限度推进法治进程的模式。而法治进程中的成本支出是必然的，和法治进步带来的巨大利益相比，这是前进所必需的代价。

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