民法上的选择权 尊重农民的实践和选择权

　　农民最迫切希望得到最大收益，已摸索出许多符合实际想法和办法。重要的是给农民选择权，而不是规定农民怎么做。 　　 　　新中国成立以来，一直致力于以快速工业化、城市化赶超欧美，核心战略是什么?共产党领导的中国工业化、城市化的过程，大体上讲就是(以独占地租为手段)将地租和地权转化为工业资本、城市资本和国家基础设施的过程。这也是中国工业化和城市化高速度的核心“秘方”，也是中国“农民真苦、农村真穷、农业真危险”的原因所在。
　　在中国数十年现代化的历程中，国家只有在1978～1988年的10年中，实实在在扩大过农民的地权。这10年的实践证明，中国农民并不是愚昧落后的代名词，只要让农民更多占有地租增值和土地资本化收益，农民也能够创造中国发展奇迹。
　　
　　地权的两个核心
　　
　　关于地权，法律的表述是：所有权是权利人可以支配其所有物，依照自己的意愿占有、使用、收益和处分，并享有其利益的权利。扩大农民地权，应该是指扩大农民支配其(集体)所有的土地，依照自己的意愿占有、使用、收益和处分，并享有其利益的权利。但从经济学视角去考察，地权的核心就是地主(农民和农民集体)分享地租和土地资本化收益的权利。考察农民地权是否扩大，必须抓住两个核心：一是农民分享的地租(特别是非农用地租)是不是增加了，二是农民占有土地资本化收益是不是增加了。谁占有更多地租增值和土地资本化收益，谁就获得了发展的动力和主动权。
　　在改革开放初期，农民获得了“分田单干”的权利――“交足国家的，留足集体的，剩下是自己的”，“分田单干”相对公社制度，实际上是农民获得了不仅占有劳动力收益，而且占有大部分土地农用地租的权利。仅凭获取土地农用地租权的扩大，中国农民就很快解决了全中国人的温饱难题。
　　在1983年前后，农民在解决了中国人吃饭难题之后，还有了剩余农产品，有了(现金)积累，7亿多农民有了积累，产生了一个巨大的有效需求。但当时农产品以外的物质严重短缺，在有钱买不到东西的情况下，农民开始在集体土地上遍地开花式地兴办非农产业(需求转化为投资)，于是，80年代乡镇企业蓬勃发展，在不到10年的时间里，农民创造了乡镇企业占国民经济的半壁河山的奇迹，也创造了农村居民收入增长快于城市居民的奇迹。其奥妙就在于农民不仅分享了土地农用的绝大部分地租收益，而且还获得了用集体土地发展乡村工业的权利，农民不仅可以独占土地“农转非”的地租增值收益，而且土地成为了农民发展非农产业的资本，农民获得了土地资本化收益。这就是80年代农村经济和小城镇雨后春笋、农民生活蒸蒸日上的秘密。
　　1978～1988年这农村和农民发展的黄金十年，农村既不依靠中央财政又不靠外资，自主发展并令全社会普遍获益。从1988年开始，中国土地制度发生了重大转变，绝大多数地区农民分享土地“农转非”增值收益和资本化收益的权利被政府剥夺了。随着1990年代农民负担日益加重，农民占有土地农用地租越来越少，甚至是负地租；随着乡镇企业私有化改制和政府征地制度、开发区制度的设立，农民分享土地非农用地租和资本化收益的权利基本丧失(少数开发区和特区除外)。这就是1990年代绝大多数农村的经济凋敝和农民生活艰难的主要原因。
　　与此同时，中国却上演了一场场房地产商暴富、开发区和特区日新月异、城市和欧洲接轨等等“奇迹”，这些“奇迹”的背后，正是因为地方政府和强势集团剥夺了《宪法》赋予农民的地权，获得了独占地租增值和土地资本化收益的特权，导致90年代的大多数农村和农民生活却与非洲接轨。
　　
　　其实，进入1990年代以来，中央一直致力于在法律上保护、甚至扩大农民地权，也做了不少工作，如：出台《土地承包法》延长农民土地承包权期；《土地管理法》保护农民地权不受侵犯、并提高土地征用补偿标准；出台《物权法》促进农民地权流转、入股、继承等等。可是，实际情况是，和80年代相比，农民在90年代获得的地租增值收益是下降的，获得的土地资本化收益更是下降的。为什么保护农民地权的法律不仅不能增加农民地租增值和土地资本化收益，反而导致减少呢?这值得深刻反省!
　　2003年后，党中央国务院逐步取消了农业税费，还给予农民种粮补贴，这实际上是扩大了农民分享土地农用地租的权利，所以，2004～2007年农民收入和生活状况有了一定改善。党的十七届三中全会将决定进一步完善农民地权，毫无疑问对农民是极大利好，但政府要认真总结90年代以来在土地立法和政策上的教训，扩大农民地权一要抓住两个核心：一是要让农民占有更多地租增值，二是要让土地成为农民的发展资本。1990年代以来，假保护农民地权之名，行剥夺农民地权之实的情况频频发生。
　　
　　农民的多种实践
　　
　　其实，农民争取地权的实践一直没有停止，进行了很多有益的尝试。
　　农民为了使农地有效流转、有效配置，在实践中采取的第一种做法是“有偿承包，按份分配(地租)”。所有权是均分的，承包权是非均分的，不是家家户户都种地，而是将土地标价后招标承包，多出钱的(种田能手等)优先承包。这种模式东北多见。
　　第二种做法是“所有权均分，增人增地、减人减地(规定3～5年调整一次)，承包合同一定5～10年不变，动账不动地(份额所有权在账面上调整平衡，承包地和承包合同不变)，多占地者补偿少占地者”。这样既体现了公平，又避免了土地的频繁调整。这样的模式在中部多见。
　　第三种做法是“集体所有，专业组责任承包经营，收入成员平均占有”。这样的模式在多数工业化程度较高的村庄发生。
　　第四种更普遍的做法是，农民根据市场的变化，经常改变农地的农业用途，如水稻地改鱼池或稻田养鱼，棉花地改果树蔬菜，或扩大复种指数等等。
　　为追求更多地租增值收益，农民的做法是：一是直接用集体所有的“建设用地”或“开荒地”发展乡村工业，农民集体占有全部的地租增值收益，这种做法在80年代非常普遍；二是将集体所有的土地，通过将土地“农转非”后直接出租给资本家，农民集体获得数倍于前的土地租金增加值。广东等沿海地区农村多是这样做的；三是将村庄的宅基地或“四荒地”或“废地”集中整理，再对外出租，农民集体占有土地增值收益。
　　笔者最近去越南考察。从越南15年的土地“私有化”实践来看，只要政府加强土地用途管制(私有制下，不加强土地用途管制是不可能的)，“私有化”并不必然增加农民土地资本化收益，倒是更警惕资本家和权力者获得土地资本化收益。
　　中国农民有自己扩大地权资本化收益的做法：第一种办法是，建立农民土地信用社，农户的土地承包权或所有权(宅地)都可以在土地信用社抵押贷款，利息收入归农民自己(农村金融内置化)，即使有还不起贷款的可能，但地权还有集体这层保护，风险要小很多。这种模式在90年代的内蒙古小兴安岭地区常见；第二种做法是，面对政府征地，农民不是寻求更多现金补偿，而是努力获得更多的“返还地”。因为补偿的只是承包权(30年承包权出让金)，失去的是土地所有权。何况钱不能生钱，而获得“返还地”是分享所有权资本化收益，是持久的收益。这种模式在温州、广东等地常见，一般是10亩返回3亩；第三种做法是将集体建设用地集中开发，建成“小产权房”或厂房，出租或入股，获得土地资本化收益最大化。这种模式在北京等地普遍存在。
　　实际上，农民的实践已经表明，重要的是给农民选择权，而不是规定农民怎么做，怎么做是农民自己的事情。

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