【美国中期选举后对外战略调整态势】台湾县市选举态势

　　在“9•11”事件之后，布什政府确立了以反恐为核心的美国对外战略。这一战略主要由四部分内容组成:一、打击国际恐怖主义、防止大规模杀伤性武器扩散;二、用民主化来改造“大中东地区”，根除伊斯兰极端主义和恐怖主义的根源;三、用武力手段来推翻“支持和庇护恐怖主义”的国家，如果没有联合国的授权就采取单边主义行动或者拼凑“志愿者联盟”;四、用反恐和美国来划线，世界各国“要么站在美国一边、要么站在恐怖主义一边”。在这个所谓的“布什主义”对外战略指导下，美国先后发动了阿富汗战争和伊拉克战争，把伊朗和朝鲜的核问题列为国家安全的首要威胁。
　　2003年伊拉克战争，美国用武力推翻萨达姆政权，实际上制造了一个“恐怖主义的天堂”。伊拉克错综复杂的国内宗教、种族、经济、政治矛盾，加上风云诡异的中东国际政治因素，很快将“布什主义”拖入难以自拔的泥潭。四年来，美国在伊拉克付出了沉重的军事、财政和政治代价。从2005年初开始，“布什主义”在美国国内遭到了越来越多的质疑和批判，布什总统的民意支持率在当年10月的“卡特里娜飓风”事件后一落千丈。
　　2006年11月，民主党通过中期选举控制了国会参众两院的多数席位，将布什政府进一步推到了“跛脚化”的境地。布什政府已经失去了推动既有外交路线的政治资源，只能做一些防御性的调整。而国内政治因素、尤其是面向2008年总统大选的选举政治因素在美国对外战略中的影响明显上升。在这种情况下，美国对外战略在短期内将进入一个相对停滞和空转的“战略空档期”。在可预见的未来，伊拉克问题仍将占据美国对外战略的中心位置，吸引美国对外战略的主要资源和注意力，但在伊核、朝核等很多问题上，美国将不得不更多地依赖盟国和多边外交框架，美国的对外战略已经开始从布什上台之初的新保守主义和单边主义悄然出现回归倾向。
　　
　　中期选举以来的美国对外战略态势
　　
　　民主党在国会中期选举中取得的胜利在短期内打断了美国政治在过去20年来不断右倾“保守化”的趋势，扭转了共和党独占白宫和国会的局面。虽然美国社会和政治的“保守化”是否因此而终结尚有待观察，但这场选举在美国政治史上的意义依然十分重大。中期选举的效应很快就在对外战略上得到反应，首先是一连串的人事调整。国防部长拉姆斯菲尔德、美驻联合国大使博尔顿等鹰派人物被迫辞职，罗伯特•盖茨、内格罗蓬特等资深的温和派人物上台。其次，以国会伊拉克研究小组的报告（贝克报告）为代表，一系列关于伊拉克问题的新主张和建议纷纷出台。
　　出乎意料的是，中期选举后美国的对外战略并没有出现转向温和路线的迹象。2007新年伊始，布什总统公布的伊拉克新战略做出了更加强硬的姿态，宣布向伊拉克大规模增兵，用“巨浪”行动来重压伊拉克国内的动乱局面。此外，在伊朗问题上，美国也是恩威并施，向波斯湾增派两个航母编队，摆出了一副咄咄逼人的架式。
　　这一扑朔迷离的局面反映了美国对外战略的现实矛盾。一方面，美国对外战略所面对的国际格局并没有出现实质性的变化，美国的实力，尤其是硬实力依然强大。国际力量对比严重失衡的局面并没有改变，在缺少强有力的外部制约的情况下，美国的单边霸权仍然有进一步扩张和发展的可能。另一方面，美国所推行的反恐战争路线，尤其是以伊拉克战争为代表的“政权更迭”与“扩展民主”战略陷入了难以自拔的困境。美国中央情报局退休官员布鲁斯•瑞德尔在《外交事务》上撰文指出:“9•11”以来的基地组织在某些方面遭到了挫败，但是“在很大程度上感谢华盛顿迫不及待地进入伊拉克，而不是集中精力追捕基地领导人，现在这个组织在巴基斯坦和伊拉克西部某些地区的行动基地已经得到了巩固”；此外，基地组织还成功地利用伊拉克战争为其反美“圣战”进行宣传和动员，因此“今天的基地组织比过去的任何时候都更加危险”。
　　在深层次上，中期选举后美国对外战略的态势是当前美国国内政治的结构与外交决策团队的特点所决定的。
　　
　　总统与国会的制衡
　　
　　中期选举后，民主党的国会对布什总统形成了制衡，但这种制衡在对外战略方面的作用还相当有限。这是因为：
　　第一、在传统上，总统在对外事务上的掌控能力强于国会。总统作为军队总司令、行政部门首脑和外交事务的“首席执行官”，可以利用行政资源把持对外战略的日程和专断权。布什在新国会立足未稳之际，利用自己控制外交事务的优势，推出以“巨浪”行动为核心的伊拉克新战略，保持了白宫在伊拉克问题上的主动权。而民主党的强项是国内经济事务，在安全、外交事务上的掌控能力传统上弱于共和党。从中期选举的过程中就可以看出，民主党虽然利用了选民对伊拉克局势不满的情绪，但并没有提出具有吸引力的替代方案。
　　第二、民主党在夺取国会之后，把主要注意力放在2008年的总统大选上。伊利诺依州黑人参议员巴拉克•奥巴马和纽约州参议员希拉里•克林顿率先宣布参选，预示着民主党内部的预选竞争将会十分激烈。奥巴马在伊拉克问题上的记录十分清白，作为2004年当选的参议员，他没有参加决定伊拉克战争的投票。这被认为是他参加2008年大选的有利条件之一，可以同现在的伊拉克政策保持距离。反过来也意味着，希拉里等多数民主党重量级人物当初都投票支持了伊拉克战争，不能把这场战争的责任完全推脱给布什当局。因此总体而言，民主党在伊拉克问题上做文章的空间十分有限。
　　第三、伊拉克问题的复杂性制约了民主党制衡的能力。伊拉克当前的局面已经不能用“内战”来定义，而是“烂战”。美国和伊拉克政府面对的冲突来自教派之间、教派内部、恐怖组织、反美武装以及外来势力干预等错综复杂的因素，阵线模糊不清、敌友无从区分。无论采取哪种主张和手段，都很难在短期内稳定伊拉克的内部局势、消除暴力冲突。没有“速效药”可以解决伊拉克问题，让美国迅速摆脱伊拉克困境。因此，从2008年大选的角度着眼，民主党人在伊拉克问题上的明智选择是：做出某些迎合民众不满情绪的姿态，然后把这个烫手山芋交还给布什政府，因为如果在伊拉克泥潭里插手太深，反而会让自己沾上污点。
　　第四、布什在伊拉克以及其他对外战略问题上的强硬路线依然具有强大的群众基础。中期选举虽然是民主党取胜，但并不意味着美国国内政治保守化的趋势在根本上得到扭转。很多取代共和党议席的民主党人实际上也是保守派的民主党，在立场上同共和党的区别不大。更为重要的是，布什外交的牛仔风格代表了美国部分保守群众的思想传统。这一部分选民认为，不管战争的理由是否充分、战争的性质是否正义，只要投入战争，美国就要取得“彻底的胜利”，为此可以不惜一切代价。近年来，布什在一系列讲话中反复灌输“美国在战争中”、“制胜”等理念都是在动员保守力量的支持。
　　最后，国会政治的“地方化”特征也使得民主党很难团结一致地对总统的外交进行制衡。面对布什咄咄逼人的伊拉克新战略，民主党国会起初做出了很多强硬的姿态。布什在做出增兵决定的时候向国会提出了一个56亿美元军费和12亿美元经济援助的追加预算案，国会民主党议员要求在法案上附加限期撤军的条款。然而这种种议论到了最后都烟消云散，这一方面是因为当美国士兵正在前线流血牺牲的时候，在军费问题上卡军队的脖子会招致巨大的政治风险。另一方面，军费预算涉及国会各个选区军工集团的利益，议员们纷纷在预算中夹带自己选区的利益，其最终的结果是国会通过的拨款数额甚至超出了布什总统的请求。
　　
　　布什决策团队的微妙结构
　　
　　迫于中期选举失败的压力，国防部长拉姆斯菲尔德和美驻联合国大使博尔顿被迫辞职。加上此前离开政府的沃尔福威茨、阿米蒂奇、刘易斯•利比、道格拉斯•菲思等保守派干将，此后离开政府的白宫伊拉克特别顾问欧莎莉文女士、国家安全副助理克劳奇。主导布什政府第一任期对外政策的所谓“火神派”人物已基本退出美国外交的决策圈。副总统切尼受到中期选举和“特工门”丑闻的双重打击，权势地位大大削弱。
　　目前身居美国外交决策核心的人物是国务卿赖斯、常务副国务卿内格罗蓬特、国家安全事务助理斯蒂芬•哈德利、国防部长罗伯特•盖茨等。这些人共同的特点是：一、面貌温和、行事低调；二、资历很深、经验丰富；三、现实主义者，意识形态色彩较弱。这些特点使他们在一方面可以被民主党国会接受，顺利通过国会的任命听证。在另一方面有利于协调朝野、白宫与国会的关系。
　　温和的现实主义者的上台带给外界的初步印象是布什的外交将回归现实主义的路线，但是布什向伊拉克增兵的举动打破了很多人的预期。布什这次的对伊新战略是一个相当冒险而且孤立的决定，不仅遭到民众和民主党国会的普遍反对，在政府内部也没有得到广泛的支持。总统身边的顾问拒绝回答媒体所有关于增兵是否不会有效的问题，军队的多数将领对增兵的决定持保留态度，伊拉克政府也不欢迎增兵。因为前线指挥官反对，布什在增兵之前撤换了中央战区司令和驻伊美军司令。
　　这种情况反映出目前布什外交决策班子的微妙结构。目前身居高位的这些人物虽然都是资深的、温和的现实主义者，但基本上都是个性不强、“十分听话”的人物，因此他们对决策的影响力可能低于外界对他们的评价。
　　国务卿赖斯并不是一个有主见的政治家，她的长处是具备理解国际问题的专业知识，用浅显易懂的语言解释复杂深奥的外交问题，而且具有较强的组织和协调能力。布什在他执政之初是一个典型的“乡巴佬”总统，对美国之外的事情所知甚少。他身边的切尼、拉姆斯菲尔德、鲍威尔、沃尔福威茨等老资格的外交问题专家用一连串深奥的术语来讨论外交和安全问题，只有赖斯能耐心地帮助布什理解。赖斯的这种角色可以说明为什么外界一直无法理解她究竟是个新保守主义者还是现实主义者。2000年，她为布什班子撰写的外交政策纲领《促进美国国家利益》被公认为现实主义的主张。而在布什第一任期，作为国家安全事务助理的赖斯忠实地执行了“新保守主义”主导的外交路线。在布什第二任期，赖斯离开白宫，出任国务卿。国务院是一个有着数万雇员的大班子，行政事务的负担很重，转入国务院之后的赖斯对决策的影响力进一步被削弱。
　　国家安全事务助理哈德利似乎天生就是演配角的人。认识他的人都知道他并非没有主见，而且总统也非常尊重他的意见，但是他还是没有在布什的外交政策中打下多少明显的个人印记。哈德利性情稳重平和，不爱与人争辩，和别人谈话多数时听得多说得少。哈德利不爱出头的天性，甚至会让人忽略他的重要性。例如，驻伊拉克的最高行政长官布雷默在决定实行“非复兴党化”的时候，竟然忘记通知他。哈德利还是在CNN电视新闻上看到这条消息的。
　　国防部长盖茨也是一位行事低调的人物。罗伯特•盖茨的资历很老，在里根和老布什政府时期担任过重要职务，尤其受到老布什的重用，被相继任命为国家安全事务副助理以及中央情报局局长，是当时总统外交顾问班子中最重要的成员之一。此后出任得克萨斯农业机械大学布什学院院长和校长。从这个背景看，盖茨应该属于老布什的现实主义阵营，他还是贝克领导的伊拉克研究小组的成员。以他的经验和资历，盖茨在中东以及伊拉克问题上的作用将越来越大，但是尚不足以对外交战略的全局构成全面影响。
　　在中期选举前后，切尼一直保持低调。有传闻说由于受选举失利以及“特工门”丑闻的打击，他的权势已经大大下降。但是作为选举产生的副总统，切尼的影响力恐怕不会轻易消失。
　　最为重要的是，布什总统本人的个性和意志依然支撑着美国现行的外交战略路线。布什是个性和意志力很强的总统，不像前任克林顿那样，他敢于坚持自己的路线。由于民主党国会无法形成有效的制衡，而决策班子内部都“很乖”，没有人提出反对意见，这种被罩在“玻璃瓶”当中的决策模式使得美国对外战略失去了灵活性，在很多问题上只能按既有的轨道继续运行。
　　
　　(作者系北京大学国际关系学院副教授)
　　（本文责任编辑：王栋）

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