效率与公平_公平与效率：福利国家社保机制的内在矛盾

　　福利国家是一个以社会保障制度为核心的社会管理框架。全球化在上世纪70年代开始加速推进，使发达资本主义建立在工业现代化之上的福利国家模式面临严重危机，原有的资本和劳动之间的平衡被打破，社会保障机制难以为继，因此进一步制约了资本主义的整体发展。福利国家的社会保障机制由此进入到需要转型的发展阶段。
　　
　　转型：从公平导向转向效率导向
　　
　　在传统福利国家的福利提供和接受方式中，不管各国在具体福利项目上采取何种形式，从总体上看，社会保障的资金来源最主要是由政府通过向资本征税来提供的。政府以采富济贫的方式保障弱势公众获得基本的生存条件。以这种模式运转的社会保障机制具有以下几个特征：一是有一个强政府，这个政府不仅在经济上能实行强有力的规制，而且具有足够的权威进行社会管理，建立支撑社会保障的公共财政体系；二是资本家们达成支持社会保障的共识，他们普遍认识到保障劳动者利益就是保障劳动力再生产的顺利延续，从而愿意在政治和经济上承担相应的责任；三是社会保障的承受者不进行逆向选择，道德风险能有效规避；四是建立维护社会公平为基本原则的社会保障法律体系，建立以社会公平为核心价值的意识形态体系，共同规定政府、纳税人(出资者)和社保对象的权利和义务。显然，这些权利和义务都是围绕促进社会公平、构建公平合理的社会秩序展开的。公平既是福利国家设计的起点，也是目的。从这个意义上说，传统福利国家的社会保障机制是以公平为导向的。
　　公平导向型社会保障机制符合工业化社会各阶层的利益需要，也与工业化时代的生产发展要求相适应，因而能得到国家、集团和个人的广泛支持。但这种机制所依靠的政治系统、利益格局以及价值观念并非是稳定的，经济发展水平和经济交往方式的变化将拉动上述因素的变动。在战后初期，西欧发达资本主义国家就声称建成了福利国家，其中最耀眼的当属建立了完备的社会保障制度，能为全体国民提供“从摇篮到坟墓”的福利照顾。20世纪70年代起，福利国家的社会保障制度逐渐出现一系列严重的问题。首先是高福利需要维持高额的公共财政收支，过高的公共财政费用严重影响到了国民经济的发展；其次，高税收影响到企业的竞争力和资本家的积极性，成为福利国家经济疲软的重要因素；第三，由于政府和个人之间在保障活动中处于信息不对称状态，福利照顾对象的逆向选择行为增多，道德风险日渐加大，制度性的懒惰行为越来越严重。这样，传统福利国家开始出现危机。
　　一直对福利国家建设持反对立场的右翼政党，在改革的初期尝试大刀阔斧的降低税率和削减福利，但在广大民众的反对下还是保留了绝大部分社会保障措施；作为福利国家设计者和维护者的社会党(包括社会民主党和工党)，在执政时试图保护它们赖以吸引选票、最为得意的全方位社会保障制度，但经济增长和其他社会矛盾给它们带来更大的压力。经过三十多年的思考和试验，目前，改革福利国家的众多思路和做法中较成熟并得到多方认同的，还是“第三条道路”的倡导者们的“积极福利”设计。“积极福利”的改革思路在保留原有的社会保障制度框架的前提下，在福利资源的提供、享受福利的形式、政府的职能等方面更多地注意调动各方积极性，提倡“没有责任便没有权利”的福利观，尝试建立“社会投资型国家”来取代福利国家。这种改革方案有两个关注重心：一是拓展福利资金的筹资渠道，为资本减负；二是提高福利公民的责任意识，尽可能化解道德风险。这个向度的改革对于激发资本的活力、提高福利公民的工作积极性是非常具有建设性意义的，但从具体改革政策的指向看来，还是没有脱离“减税”和“减福利”的“双减改革模式”。改革者试图通过“双减”，减少加于资本身上的福利负担能够，有效遏制劳动者“不道德”的趋势，从依赖福利生存变为不得不依靠积极劳动生存。这样，资本和劳动的效率得到双重提高，福利国家的社会保障机制从公平导向型转化为效率导向型。
　　
　　矛盾：保障公平还是保障效率
　　
　　效率导向型社会保障机制的改革趋势，虽然并没有完全解决福利国家的难题，但为资本提供了动力，为福利国家的社会保障机制运行所需要的高经济增长率创造了条件，因而可以说找到了一种有意义的新模式。
　　效率导向型改革模式在各国实施的情况不尽相同。相比之下，英国以“积极福利”为题所做的各种努力见效较好。在撒切尔政府时期，英国的社保改革主要是简单地“减税”和“减福利”，意图直接针对刺激经济增长来提高福利国家的效率。1998年3月，工党政府正式出版《英国的新蓝图：一种新的福利契约》，全面阐述了效率导向型福利改革模式的基本原则。翌年2月，英国议会通过了《福利改革与养老金法案》，以法律形式肯定了工党政府的福利改革计划。这些改革方案实施后，表征福利国家运行状况的两项重要指标――公共支出和失业率――都有不同程度的降低，而且改革法案的推行所受到的阻力也不大。但是，这轮改革所涉及的利益主体主要是私人部门(企业)，而且改革的主题是将消极的福利(如失业救济)改为积极的扶助，减少福利对象“不道德”的可能性，所以，还只是做了基础性的工作。当改革针对的利益主体扩大到公共部门和更深层次之后，问题就不会这么简单了。2006年3月，英国爆发了自1926年大罢工后规模最大的一次全国性大罢工，导致这场大罢工的直接原因是布莱尔政府拟撤销被俗称为“85条例”的退休规定，使地方公职人员领取养老金的资格条件提高。这场由社保改革引起的风波说明，英国的福利改革还有很长的路要走。
　　德国的社会保障体系比英国还细致和完备，但德国民众在享受“莱茵模式”福利国家的优越时，这种模式背后的负担和积弊却日渐沉重。在很长时期里，经济增长乏力和福利性公共财政负担过大等问题困扰着德国政府，但无论是右翼政府还是左翼政府都无法动福利改革这根敏感的神经。1998年施罗德领导的社会民主党上台后，逐步推出各项改革方案，削减社会福利，但收效甚微。2003年3月中旬，施罗德提出了“2010年议程”一揽子改革计划，意图从医疗保险制度改革、调整联邦劳动局、合并失业和社会救济金、税收改革、取消补贴、改革地方财政和修订手工业者规则等方面对现行福利制度进行彻底改革，努力打造一个积极的福利制度。但这个方案遭到民众甚至社会民主党内部的强烈反对。成千上万的德国人走上街头，抗议这项改革“对社会弱势群体过于强硬和无情”。就在2004年4月的第一个周末，德国社会民主党内的部分激进人士和工会联合组织了一次有50万人参加的游行示威活动，他们打着“为就业和社会公正而战”的横幅，要求德国政府改变其社会福利和劳动市场政策，收回正在实施的“2010改革计划”。施罗德以及他所在的社会民主党的支持率大幅下降。部分社会民主党党员看到一直代表普通劳动者利益的社民党现在向民众的福利开刀，十分不满，因此退党 以示抗议。拉封丹等人还组成了“左翼党”与社会民主党分庭抗礼。2004年初，施罗德交出了社会民主党主席一职，以图更专注于以福利改革为核心的经济改革，并于2005年提前举行大选，但最后以交出总理宝座告终。
　　在英国发生80年来最大的罢工运动的同时，法国也爆发了涉及交通、通讯、邮政、学校以及媒体等行业的全国性大罢工，同时全国60多所大学的学生也进行了罢课，并举行了游行示威活动。工会组织估计，全法各地示威总人数多达195万。此次大罢工的导火线是总理德维尔潘推行的《首次雇佣合同法》。该法案规定，法国20人以上规模的企业在与26岁以下青年人签订雇佣合同后，最初两年内可随意将其解雇而无需说明原因。德维尔潘政府于2006年1月16日提出该法案，希望鼓励企业雇佣青年人，以此解决法国青年人的高失业率问题。但法国的大学生和工会组织却对此十分不满。在街头政治的强大压力下，总统希拉克与总理德维尔潘不得不全面妥协。2006年4月12日法国国民议会以151票赞成93票反对的投票结果通过了一项旨在帮助青年人就业的新法案，新法案的诞生意味着《首次雇佣合同法》正式流产。新法案规定，为了鼓励企业大胆雇佣青年人，向长期雇佣16至25岁低学历、居住在敏感社区或签署“融入社会生活合同”的青年人的雇主提供经济补助，补助金额为第一年每人每月400欧元，第二年每人每月200欧元。
　　从西欧几个老牌福利国家在社保改革中的遭遇我们可以看出，效率导向型福利改革实际上举步维艰。其实，福利国家的政府所作的努力是非常具有建设性的，但问题在于当公众的福利生活适应了一种公平机制的时候，政府的任何改革只要涉及削减福利，就打破了原有的平衡，因此公众无法理解，更无法适应改革。生活在福利国家里的普通民众，他们的生活安排以国家提供的各种福利为核心展开，他们对社会公平的理解，就是政府应该在他们处于弱势时，在教育、医疗、生育、就业和退休等一系列环节上提供给他们所需要的社会平均待遇。普通民众认为，社会保障就是为他们保障社会公平的，任何无补偿的削减福利措施都是对社会公平的践踏。
　　现在，福利国家的改革语境被资本逻辑所主导，普通劳动者的生存前提和基本利益处于失语状态，福利国家的社会保障制度被判成经济增长乏力的原罪，因而无论是社会民主主义者还是新保守主义者都把改革矛头对准了原有的社会保障供应机制和享受机制，试图把“高税收”和“高福利”“双减”下来，以最终提高资本的经济效率。可问题是，改革所指的效率导向型社会保障机制虽然可以部分地医治福利病，具有将福利转变为经济增长的促进剂之功能，但社会保障所拥有的保障公平之基本功能反而被弱化了。民众要保障公平，资本要保障效率，福利国家政府在双方的博弈中迈着转型的艰难步子前行。
　　
　　(责任编辑：王　栋)

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