大部门体制【“大部门体制”不能包治百病】

　　年末岁初，关于“大部门体制”改革的讨论与争鸣逐渐成为学者和公众普遍关注的时政热点问题。从“筹组大能源部”到关于发改委的种种议论，坊间不乏种种“猜想”。从将大部门体制改革视为中国“政治现代化的重要一步”的高度评价，到基于历次机构改革也未能走出的“膨胀一精简一膨胀”怪圈所产生的对“大部制”的“疑虑”，人们对这一改革的成效与意义看法迥然。其实，任何一项改革措施的出台，引发公众和学人的关注，实属必然。真理愈辩愈明，更重要的是检验真理的标准是实践。随着讨论和探索的深入，对这一改革新举措的认识，也会走向更加准确、完整，而这也必有助于该项改革的进一步有效实施。
　　
　　1　缘何“大部门体制”?
　　
　　关于下一步的行政管理体制改革，十七大政治报告提出，要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。”这成为这次改革的背景。
　　改革开放以来，先后进行过多次政府机构改革，政府经济职能转变进展显著，机构编制管理逐步规范，体制机制创新初见成效，基本适应了经济社会发展的需要，为现代化建设提供了有力的行政体制保障和支持。同时，面对经济社会发展变化的新局面，在政府管理领域，也还存在着一些不适应的方面，这些在行政架构和实际运作过程中表现为：
　　第一，在履行政府职能过程中。存在“过多”与“过少”的矛盾交错局面。一方面，政府职能转变尚未充分到位，仍然管了一些不该管的事，直接干预微观经济活动的现象还比较多，行政许可事项仍然偏多：另一方面，有些该由政府负责的工作政府行为却没有到位，特别是社会管理和公共服务方面的职能还比较单薄。这种“管的过多”与“管的过少”的矛盾相交错的格局，影响了服务型政府建设工作的推进和政府效能的提升。顺带需要指出的是，在围绕政府职能转变的讨论过程中，过去常常使用政府“管不好”和“管不了”两个提法。对此，是值得商榷的。因为，“管不了”不等于不该管，一该管的事情“管不了”，要通过学习努力管好，而不能成为政府转出这些职能的理由。“管不好”则是一个很模糊的概念。这两个概念反映的是我国理论界80年代末90年代初的认识水平，建议今后不要再使用。
　　第二，在组织机构和权责配置方面，存在横向部门间的“政出多门”和纵向政府间的“职责同构”的双重问题。从横向上看，同级政府的部门之间机构权限交叉、机构重叠、权责脱节问题比较突出，“政出多门”、“多头管理”、“九龙治水”局面难以改变：从纵向上看，不同层级政府之间，上下对口设置机构，层层共管，权责不清，“职责同构”格局明显。
　　第三，在职位设置与人员编制方面，存在领导职位相对过多与专业职员相对不足的矛盾情沉。一些部门内部， “官多兵少”现象突出，形成领导职数过多与专业职员数量过少的不合理结构，突出表现在各层级分管型副职设置过多。人为增加了行政层级。这在某种程度上助长了官僚主义和衙门作风，造成办事效率低下。
　　第四，在施政理念和实践方面，“人治”传统影响依旧残存，“法治”原则贯彻得不尽理想。由此一来，“法外行政”问题不时出现，“以权代法”现象屡禁不止。前段时间媒体所报道的“西丰警察拘传北京记者事件”和“天门城管致人死亡事件”，虽然具体事实细节尚需调查，但有关人员没有依法行政应是基本事实。
　　形成这些问题的根本原因，是长期存在的政府治理的两个内在逻辑：其一。“政治上的过度集中”和“管理上的极度分散”相互强化。在政治实践中，从巩固和稳定政治统治的角度考虑，政府在理念上向来强调“高度集中统一”。这固然有在全国范围内调度资源的便利，在管理上也确有相当成效，但在长期施政的惯性作用下，这也往往容易衍生“权力过度集中”的局面。对一个“超大社会”的管理，即使权力集中性的机制再完善，也无法充分因应在各个方面和各个地区出现的各种具体问题，于是从上至下的条块“放权”管理便不可避免地出现，而这种非规范化的“放权”模式，在横向和纵向政府管理上就又不断造成“条块分割”问题的突出与积累，形成“极度分散”的管理局面。在此背景下，政治上的“过度集中”与管理上的“失范放权”还往往相互强化，非良性叠加，从而造成了政府治理的传统弊端和问题更加突出：其二，在政府管理方面，长期以来，“人治”主导，“法治”不张。改革开放以来，我们在健全法制和依法治国方面取得的进展是瞩目的，也基本摆脱了“无法可依”的局面，但“有法不依”、“执法不严”的问题仍然突出，“依法行政”往往贯彻得不尽理想，由此造成了政府施政过程中的“权大于法”和“权责脱节”等消极现象。这样的政府治理模式，一方面，既是新中国成立后计划经济时代下形成的政府管理经验的不断累积的结果，另一方面，古代中国治政的“历史”基因无疑也对今日的政府治理依然存在着不可忽视的影响。这种治理模式的存续，就会逐步衍生并形成上述的种种施政流弊与缺陷。因此，适应经济和社会发展条件的变化，克服和改变政府治理的流弊，革新和完善政府治理模式，一直以来也是中国全面改革的重要组成部分，从精简机构到转变政府职能，各种改革探索和实践也一直未有间断。今天，参考和借鉴国际上政府改革的经验而提出的“大部门体制”改革新举措，显然也同样是基于革除现存的行政流弊，创新政府治理模式而提出的。
　　
　　2　“大部门体制”还是“大部制”?
　　
　　目前，在各种层次的讨论中，“大部门体制”、“大部制”往往被同义交替使用，并且主要关注的也是作为中央政府的国务院机构改革。一般来说，如果仅就国务院层面的改革而言，两者的交叉和混用使用基本没有什么问题。不过，仔细想来，从行政管理体制改革的整体格局考虑，还是十七大报告所使用的“大部门体制，”的概念更准确，“探索实行大部门体制”和“健全部门间协调配合机制”并论的提法更完整。原因在于，第一，“政出多门、机构重叠、权责脱节”等治政弊端，在从中央到地方的各级政府的横向组成部门之间，都不同程度地存在，而且往往是越到基层，问题就越突出和明显。因此，作为一项改革举措，不能只局限于国务院部委的层面，各级地方政府，甚至事业单位，也都应适时探索和推动，并从立足于根本解决政府间关系的“困点”问题出发，将其看作推动横向和纵向“政府间关系重构”的一个体制创新环节。就此而言，显然“大部门”比“大部”的概念更准确，“大部门体制”的提法更完整。 　　对现行政府机构进行调整，适当减少和合并重叠设置的有关机构，建立若干规模相对“较大”的“部门”，无疑是大部门体制改革的题中之义。同时也应看到，大部门能否有效运作，也必然需要兼顾“部门外”和“部门内”治理结构的同时优化。在探索大部门体制改革过程中，不仅需要在根据有机统一原则整合：相关职能的基础上，调整设置相应的统一部门，同时，也要同等重视新成立的部门内部的职能内部权责、机构、编制的科学、合理配置。从而使部门不是简单地从表象和规模上表现为“大”。而应相应建立和形成保证职能有机统一的部门内的权责配置和组织结构。因此，实行“大部门体制”也显然为建立“大部门”的提法更完整。
　　实行“大部门体制”改革，在组织形式上需要调整相关政府部门的“内”、“外”结构，不应仅仅局限于组织结构的增减。大部门体制得以有效实施的前提和关键，是政府职能的转变与有机整合，在整合政府职能的基础上重组机构，以确保相近职能由相对较大的政府部门来综合管理，并非片面追求削减机构。进而言之，行政改革的根本所在还是政府职能的转变与优化，实施大部门体制则是改革的一项具体的制度创新形式。
　　探索大部门体制，不仅注重职能有机统一的原则，也坚持权责一致的原则。大部门体制，需要对性质相同或相近的政府职能予以调整统一，进而重组或新建相应的部门来履行这些职能，在此基础上，部门权限的调整和扩充也是必然的。不过，作为现代的大部门体制，与权限的调整和扩充相对应，部门的责任也要相应增加。“权力越大，责任也就越大”，真正的大部门体制，不仅要尽可能实现职能、权限的完整和统一，更要求职权与责任的充分对应。部门的充分授权与严格的问责制度是现代的大部门体制的应有之义。如此，大部门体制改革才不会造成传统的“部门专权”和“无人负责”的权责乖离弊端的延续，也不会制造出一种“部上之部”的“超级部委”，从而使部门重组和组建大部门成为革新行政的“体制创新”之举，而非简单的机构数量调整。就此而言，围绕大部门的改革，显然是“体制”性改革，而非传统意义上理解的“机构改革”。
　　完整、准确地理解“大部门体制”改革，不应“以偏概全”，在行政管理体制改革的总体布局中，这个改革既不是唯一的和孤立的，也显然不可能是最核心的内容。成功地实行大部门体制，同时迫切需要部门间协调机制得以同步完善和优化。而且，作为从根本上推进政府治理模式转型的改革举措，大部门体制的有效实行涉及到行政管理体制的方方面面，从而也更需要行政管理体制乃至政治体制的更多方面的配套设计和协调展开，如果片面地“单兵推进”，依然存在着重陷既往机构改革“膨胀一精简一膨胀”怪圈的可能性。
　　综上所述。完整、准确地理解大部门体制改革，不能就事论事地硬造什么“大部门”，而需要从根本推进政府治理模式的革新出发，以政府职能的转变和整合为基础，以部门内外的治理结构优化和部门的权责充分对应为重点内容。来推进行政管理的“体制和机制”性创新。大部门体制改革的有效、成功施行，也需要在总揽行政管理体制乃至政治体制改革的总体布局下，同其他方面的改革措施协调展开，不宜“单兵作战”，孤立进行。
　　
　　3　没有包治百病的良药
　　
　　如前所述，“大部门体制”改革是推进政府治理模式革新和深化行政管理体制改革的一项重要新举措，其有效和成功的实行，将为克服和解决现存行政管理的缺陷发挥重要作用。同时，也应充分认识到。作为决定改革最终能否成功和全面改革向前推进的标志。包括行政管理体制改革在内的政治体制的改革，也不是能简单地一蹴而就的，而需要配套设计，适时而进。不断深入，逐步展开。就此而言，大部门体制改革的推行，也要注意逐步推进。同时，解决现存行政管理体制的流弊和问题。也正如吃药医病，没有包治百病的良药，因此，每一项改革探索，也有其作用限度。
　　大部门体制改革，主要是针对克服和解决现实行政系统的运作过程中“机构重叠、政出多门、权责脱节”等突出问题而提出，其有效、成功的实行。必然首先对减少和克服上述问题发挥直接作用，并为推动行政系统内的政府横向和纵向间关系的重构与优化产生积极影响。
　　至于现存行政管理体制乃至政治体制的结构性问题，包括政府职能的错位、政府间关系的条块分割、法治理念薄弱、政治上的过度集中与管理上的极度分散的相互强化乃至“党政不分”等全局性、体制性的矛盾，显然不是仅仅靠实行大部门体制改革就能解决的，这有赖于政治体制的深层次、多方面的改革措施的配套协调展开。其实，就是在以“转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能”为着力点的行政管理体制改革的总体布局中，大部门体制改革也主要体现为一个方面中的一个部分。如果这一改革能为上述深层次问题的解决积累一些有利的条件和因素的话。就已是非常难能可贵的了。

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