【金融改革３０年回顾：从“汲取”到“建设”】金融改革

　　中国经济发展正在从“汲取金融”转变为“建设金融”。 　　 　　“理想状态下，金融在幕后默默运行；但风云突变时，金融部门危机将痛苦地浮出水面。”这是世界银行在2001年的一份报告《金融与增长：变动世界中的政策选择》(FinanceforGrowth：PolicyChoicesinaVolatileWorld)一书中，对金融发展影响经济健康成长重要作用的描述。该报告强调：“在金融与发展之间存在明确的因果联系。”这一论断，基于大量的实证研究，以及诸多国家频受金融危机之痛的事实。近20年来，各国金融危机相继爆发，许多发展中国家数十年的经济发展成果毁于一旦，世界银行和国际货币基金组织总结认为，不适当地利用金融业片面推进经济增长，忽视长期的“金融基础设施”建设，是危机的根源。由于未能摆正金融发展与经济增长的关系，金融部门被当作执行干预主义政策进行大量融资的工具……为未经证实的关键部门(即被称为“经济增长发动机”的工业部门)提供廉价的信用，造成限制金融部门发展的错误。直到危机爆发，发展中国家才纷纷认识到正确处理金融与增长关系，建立健康金融系统的重要性。进入21世纪以来，中国迈入工业化中期，诸多矛盾与问题集中释放，机遇与挑战并存并迅速交替，处于吴敬琏所说的“过大关”或温家宝所言的“重要关口”。金融发展，是能否顺利“闯关”的关键。
　　
　　再造金融体系
　　
　　1978年以来中国金融30年的发展，大致可以总结为四个阶段：
　　1、建立体系阶段(1978-1993年)。这一阶段，以金融纵向分割为主要特征。工业、农业、中国、建设、交通等专业银行相继从中国人民银行分离或单设，纵向切分为全国性的、总分支行行政色彩鲜明的、自上而下垂直管理的专业银行体系。中国人民银行也慢慢由一个大一统的金融机构，变成了相对独立的中央银行。虽然专业保险体系也开始建立，但此时基本上是一个典型的、只有银行体系的专业金融体系。
　　2、商业化改革和资本市场建立阶段(1994-1997年)。本阶段以中央政府主导，地方政府参与的纵向分割和横向分割交织为主要特征。专业银行的商业化改革启动，三大政策性银行相继设立。股票、债券等资本市场，以及期货等衍生市场，相继在各地试点，并出现了不同类型的股票热、期货热、房地产热的泡沫经济。此时，银行、证券、保险、期货以及政策金融等综合性金融体系初步建立。
　　3、金融整顿和金融安全体系建立阶段(1998-2003年)。中国各地区经济过热与泡沫危机的出现，以及1997年亚洲金融危机的爆发，使得片面利用金融汲取资金的负面作用，被普遍认识金融安全的重要被提到了国家安全的层次。这段时期，不断调整中央与地方在金融纵向和横向分割的矛盾，并整顿证券、期货、投资公司、地方性商业银行等，依照巴塞尔协议，国有银行的资本金补充、巨额不良资产剥离等措施也在进行。政府支付的2万亿元金融改革成本，大部分用在这个时期，仅四大国有银行剥离的不良资产就达到了1.4万亿元。
　　4、建设金融阶段(2004年至今)。经历了金融整顿以后，中国进入了再造金融体系的新时期。这一时期，不仅国有银行、保险公司在推行股份制改造和上市，地方性金融机构也“一行一策”地进行产权、治理结构及资产重组的再造。证券、期货经历了改造后，重新步入快速发展通道。政策性银行则相对萎缩，进入新一轮摸索之中。伴随“三农”问题日益突出和政策重视，并不符合一般市场金融原则的农村金融体系改造和建设，成为关注焦点。监管层面，央行、银监会、证监会、保监会的分业监管体系，与分业经营体系并行，带来兼业化的矛盾。中央汇金公司的成立，完善了国有出资人制度。诸多金融法规的出台，使得金融基础设施更为完善。然而，中央和地方财政，仍在出巨资为金融再造买单。
　　
　　“中国之谜”
　　
　　1978年以来中国金融业的发展特征，同多数发展中国家一样，只强调金融业为经济增长动员储蓄的作用，重视“汲取金融”，而忽视“建设金融”，使得中国金融发展呈现“高增长、低效率”的明显特征。
　　虽然邓小平同志早在上世纪90年代初就指出，“金融是现代经济的核心，金融搞好了，一着棋活，步步棋活”、“要把银行办成真正的银行”。但改革期间的金融发展实际却大大偏离了这一目标。
　　1978年之前，金融部门只是政府的“出纳员”和“保管箱”，并没有多少独立行动的空间。
　　1978年以后，金融部门动员储蓄的功能得到淋漓尽致的发挥，但却只是适应筹资需要而发展。转轨时期资金计划供给制的特征，使企业一直具有“免费资本幻觉”，如樊纲所言，这一幻觉在90年代，由信贷市场一直延伸到资本市场，使意图推进现代企业制度建设的股份制改造变成了国企“圈钱”、“脱困”的工具。这样，整个金融市场就变成了各级政府的“钱袋子”，在中央财政收入比重连年下降的背景下通过巨额“铸币税”收入和获取“金融剩余”，使金融业替代了财政和税收制度的功能，支付了中国改革的成本，造就了麦金农提出的“在财政下降的同时保持价格水平稳定与高金融增长”的市场化次序的“中国之谜”。
　　由于中国整个改革过程中，呈现出“企业领着金融走”的明显特征，使得金融市场只能被动适应企业融资需要，无法发挥金融业在经济增长中主导资源配置，进行风险管理、监督企业运行、传递经济信息等多种功能，导致了货币市场、资本市场、保险市场的发展深度远远不足，金融效率低下、金融安全问题突出，成为影响中国长期发展的重大隐患。
　　进入21世纪以来，诸多建设金融的措施纷纷出台，使得中国金融业一步步走出“高增长、低质量”的数量型增长道路，步入质量型发展的新阶段。
　　
　　打破政策分割
　　
　　本质上说，中国30年的金融改革主要是中央和地方政府主导的，国内外市场开放的压力只是提供了政策分割的舞台。这种政策变化，可划分为纵向分割和横向分割两种手段。在中央和地方的分割矛盾出现后，又有第三种手段――调整分割矛盾的措施：
　　纵向分割，指由中央政府主导的，便于中央政府金融控制的政策措施。由于其方向是自上而下地切分金融组织，以便于加强中央金融控制，故称为纵向分割。
　　横向分割，指那些便于地方政府或金融业的各地分支机构进行金融控制的政策措施。由于其方向是平行地铺设金融组织，以便加强地方金融控制，故称为横向分割。
　　调整分割矛盾措施，是指由于中央政府、地方政府和金融机构的利益目标不同，在金融分割的改革过程中，政府公司化行为必然与地方的投资扩张冲动相伴随，而这与中央的货币供应稳定政策相冲突，短任期制和地方信用风险的外部性，使得地方闯祸中央收场的故事，一再上演。因此，需要一些政策措施做出调整甚至事后处理，为此而出台的政策措施，我们称其为调整分割矛盾的措施。
　　在改革开放初期出台的许多金融措施，多是属于纵向分割的。1985年全面“拨改贷”后，地方政府有了金融控制诉求，金融发展又进入横向分割时期(由于金融政策与措施都是中央政府主导的，所以出台的便于地方政府进行金融控制的政策措施并不多，但从中央要频频出台措施去控制、规范甚至削弱地方政府金融控制能力的各种措施中，就可以反证出地方政府金融控制能力的增强)。
　　1993年后，由于经济过热，金融混乱，中央出台了许多金融改革措施，许多措施都是调整中央与地方金融控制权的，所以金融发展又进入调整矛盾与规范发展时期。2000年后，伴随中国加入世贸组织后的金融开放，分业经营、分业监管的深入，更由于农村金融形势的严峻，逐步走出了调整分割矛盾思维，步入建设金融的轨道。
　　
　　作者简介：周立，中国人民大学农业与农村发展学院副教授。

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