刘昕杰：如何宪政：抗战时期的宪政理论和宪政实践

　　二十世纪的中国“宪政”与宪法，是政治家法理支持的结果，而不是法学家法理支持的结果。

　　——谢晖

　　一、抗战时期的两次宪政运动和三大政治势力

　　宪政一词从古到今都没有能够形成一个可以统一接受的概念。按照埃尔金的说法，宪政包括了两层意思，一是指对权力的限制或界定，二是指立宪的过程。抗战时期，中国国内各股政治力量在对待宪政（即使是各自理解的不同宪政）的问题上有着不同的态度和长达数年的角力。按照现有的史料可以看出，宪政运动在抗战时期出现过两次高潮，我们分别称之为第一次宪政运动和第二次宪政运动。第一次宪政运动，是以1939年9月的国民参政会一届四次会议起至1940年9月，国民党政府以战乱交通不便为由，宣布国大的召开“日期另定”时止。第二次宪政运动是从1943年10月，国防最高委员会将宪政实施筹备会改名为宪政实施协进会时起，并在1944年9月以后中断。称之为两次宪政运动的原因是在这两个时期内，除了战事以外，社会的焦点都集中在了宪政问题上，各个政治派别都提出了自己的宪政主张，并都以较大的精力去实践自己的政治意图，形成了比较活跃的政治氛围。

　　在这两次运动中出现了三股重要的政治势力，即中国国民党、中国共产党和中间力量。中间力量一词本身不是其政治派别的名称，他是国共两大势力之外由具有中间政治倾向的党、派、社团及群体集合而成的一种社会性力量。他们在政治力量上难以与有军事实力而对抗的国共两党抗衡；
在政治主张上，既批评国民党的专制统治，又不依附与之对抗共产党，不赞同其激进的革命斗争，因此在国民党三民主义和共产党共产主义两种较为激进的政治板块中居于中间的位置。这些中间力量大多创立于二三十年代，抗日战争的全面爆发，国共的尖锐对立为中间力量的集结、发展提供了历史机遇。随着战争的深入，他们在参与一系列政治变革同时迅速成为影响中国社会走向的重要力量。

　　二、中国国民党的宪政理论与实践

　　中国国民党的政治目标是在中国建成三民主义。但孙中山认为“夫以中国数千年专制退化而被征服亡国之民族，一旦革命光复，而欲成立一共和宪治之国家，舍训政一道，断无速达也”1，国民党有责任训导开化民众，才能为民主宪政的实施创造良好的基础条件，另一方面孙中山持有“在革命时期需要一党专政”的看法，由于俄国十月革命的胜利促使孙中山决定学习苏联以党治国的经验，以党领政，以党训民。训政时期全国只应有一个合法的政党，即中国国民党。30年代初，随着党治弊端日益暴露和日本侵华，全国各阶层、各政党强烈要求扩大民主、开放政治，国民党内也出现了要求结束党治、尽速实现宪政地广泛地政治活动。1939年第一届国民参政会四次会议上，中国共产党参政员董必武、陈绍禹提出《请政府命令保障各抗日党派合法地位案》的议案，孔庚等国民党员迎合众愿提出要求实施宪政的议案；
在第四次会议上，蒋介石作为议长也发表了支持宪政的讲话，他讲到“促成宪政和实施训政不但不相妨害，而且是相需相成……不仅在训政时期要积极进行，而宪政也不一定要训政完全结束之日才开始”，表现出对宪政的积极态度。四次会议闭幕后，由蒋介石指定等黄炎培、张君劢19名（后增至25名）参政员组成国民参政会宪政期成会，针对“五五宪草”进行修改。同年3月28日蒋介石召集部分期成会成员了解会议情况，表示“对于宪草内容等，尽可加以周详的研究”，而且“积极提倡全国各处举行宪政座谈会”。蒋介石“恳切开朗”的态度对期成会会员是一个鼓舞。

　　但到1940年2月国民党中央制定了《国民党中央对实施宪政问题之指示》，强调国民大会代表仍然有效，强调“五五宪草”的合法性，但同时强调讨论国民大会问题只能在各省市党部和地方当局组织下进行，并规定“凡反对宪政及违反三民主义而曲解宪政之言论，自应在取缔之列……”。随后国民党新闻机构及警特机关责难、压制宪政运动的行为与日俱增。1941年民主政团同盟的筹备与成立只能在秘密中进行，但仍被国民党追查甚急。用蒋介石的话说是“不能容忍这样一个以国民党共产党两党之上的自命为仲裁的政团成立”。为了民主政团同盟能公开活动，并在宪政运动中发挥更大作用，梁漱溟不得不远赴国民党难以控制又接近内地的香港创办《光明报》，争取国内外舆论的支持。

　　“期成宪草”于4月5日正式提交国民参政会第五次会议。在此次会议上，蒋介石发表讲话说，“宪政与训政之关系，军政训政宪政三时期之划分，虽含有循序渐进之意，但政府为因时代的要求，促进政治进步，自可于训政工作未完成以前，施行宪政，仍将训政工作于宪政开始之后继续完成”，表现出对宪政的反对态度。更令中间力量意想不到的是，蒋议长“力斥”“期成宪草”，称该宪草“袭取西欧之议会政治，与总理遗教完全不合”。不久，国民党中常会又以战时交通不便为由，决定国民大会延期举行，历时一年的宪政运动以失败告终。

　　三、中国共产党的的宪政理论与实践

　　勿庸置疑，在抗战时期中国共产党的宪政设计上以马列主义国家学说为指导，对宪政模式的构想是与其抗日统一战线策略以及新民主主义的革命路线紧密联系的。1936年8月25日中共中央发表了《中国共产党致中国国民党书》，第一次提出了建立“全中国统一的民主共和国”的主张，标志中国共产党在这一时期的宪政设计突破工农民主共和国模式。1940年毛泽东在发表的《新民主主义宪政》中认为“宪政就是民主的政治”，而新民主主义的宪政就是“几个革命阶级联合起来对于汉奸反动派的专政。从前有人说过一句话，说是‘有饭大家吃’。我想这可以比喻新民主主义。既然有饭大家吃，就不能由一党一派一阶级来专政……这样的宪政就是抗日统一战线的宪政”。实际上，“宪政与民主之间存在着重大的差异，民主涉及的是权力的归属，宪政涉及的是对权力的限制”。毛泽东关于宪政就是民主政治的论断表明中国共产党受马克思主义政治学说的影响，对宪政的认识还仅仅是与国民党斗争的实际需要，即是希望获得与国民党平等活动的权利，争取其存在的合法性。

　　为了推动宪政运动在全国范围内的展开，中国共产党着力在自己的根据地内进行了宪政运动的组织和宣传工作。1939年11月，由毛泽东等党政军各界领导89人发起，筹备建立延安各界宪政促进会。1940年2月20日，在延安各界举行的宪政促进会成立大会上，发表了《延安各界宪政促进会宣言》，表达了中国共产党对宪政的根本主张。宪政运动在边区首府延安及各抗日边区掀起高潮。

　　1939年2月，陕甘宁边区第一届参议会通过了《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》，“作为边区一切工作之准绳”，在边区具有“宪法”的性质。纲领分为民族主义、民权主义和民生主义三大部分，遵守了中国共产党提出的“三民主义为今日中国之必需”的诺言。1941年5月1日，中国共产党在《新华日报》上正式公布了《陕甘宁边区施政纲领》，把“三三制”原则写进了纲领，实现了孙中山“主权在民”的民主宪政思想的理想，它强调“民主、团结”，坚决反对独裁专制，是中国共产党在抗日边区实行民主宪政的集中体现。

　　四、中间力量的宪政理论与实践

　　诚如学者指出的那样，“中国近代以来的各种宪政思潮和宪政运动，可以说是西方的宪政思想和理论在中国境况下的一种特殊表现”。尽管中间力量各自的思想和主张有所差异，但是他们的宪政理论源自西方宪政思想，其宪政主张都是在借鉴西方宪政模式的基础上结合抗战救国的目标形成的。中间力量在宪政运动中的一系列提案、宣言等都体现了在西方宪政模式制度架构的特点。

　　在1939年9月举行的国民参政会一届四次会议上，中间力量针对国民党的一党专政，提出了体现其宪政要求的议案。由第三党章伯钧、青年党左舜生和国社党张君劢等提出的议案题为“请结束党治立施宪政以安定人心发扬民力而利抗战案”。议案中指出要完成抗战工作，必须以结束国民党党治、立施民主的政治为第一要义。该议案认为，应于最短期内，颁布宪法，结束党治，全国各党派一律公开活动，平流并进，永杜纠纷，共维国命。国民参政会一届四次大会之后，中间力量继续推进民主宪政运动。1939年11月，由乡建派梁漱溟发起筹建“统一建国同志会”。“统一建国会同志会信约”主张的“宪政”，包括了“各党派一律以平等地位公开存在”，颁布宪法、成立宪政政府。同时他们从西方宪政民主制度的一般原则出发，认为政党不能直接指挥和支配作为国家权力象征之一的军队，在“信约”中提出了“一切军队属于国家”、“反对国内一切暴力行动”，现役军人“不得参与政党活动”的内容。1941年，民盟成立时发表的《中国民主同盟对时局主张纲领》中坚持“军队属于国家，军人忠于国家，反对军队中之党团组织并反对以武力相争反对以武力从事党争”。“信约”关于宪政模式的总体构思，依然在西方代议体制的基本模式与原则的框架内。继之，作为统一建国同志会的进一步发展而成立的中国民主政团同盟，在其政治纲领中，对宪政的内容有新的增加，如提出“结束党治，在宪政实施之前，设置各党派国事协议机关”，“厉行法治，保障人民生命财产及身体之自由，反对一切非法之特殊处置”、“中央与地方须为权限适当之划分”等等，在宪政模式上仍是代议制。

　　宪政期成会向国民参政会一届五次大会提出的《期成宪草》是在中间力量居主导地位的情况下制定的，比较集中地体现了战时中间力量在这场宪政运动中对中国宪政模式地设计，对国民政府所坚持的《五五宪草》有大幅度的修正。“期成宪草”吸收西方代议制政体模式中权力制衡原则的内容，在立法权（国民大会及其议政会）、行政权（总统及行政院）、司法权（司法院）三者之间，形成了一定的制约关系。缩小了立法院的职权，扩大了国民大会的权力，规定在国民大会闭会期间设置国民大会议政会，议政会代表国民代表大会对政府行使监督权，使总统及行政部门地权力受到议会较多制约。“期成宪草”所规划的宪政形态，显然是一种议会至上式的代议体制。在这种体制下，不仅国民党的党治将难以持续，而且国民政府的权力亦将受到严重束缚并被置于强有力的监督之下而难以再为所欲为，在削弱国民党和国民政府的专制方面能起重大作用。也惟其如此，它为国民党方面所不容，并最终被束之高阁而难以发挥作用。

　　以民盟为主要代表的中间力量“没有武力作其政治要求的后盾”，所以他们只能“以言论以理性去活动”。第一届参政会四次会议之后为推动宪政的尽快实现，他们在国统区广泛邀集社会各界关心宪政的人士，不定期地举行宪政问题座谈会，使民主宪政运动发展成为全国规模的群众运动。在1939年11月19日举行的第四次宪政座谈会上，在沈钧儒主持下，决定成立“重庆各界宪政促进会”，并推举沈钧儒等85人组成筹备委员会。宪政促进会成立后、沈钧儒曾亲往桂林宣传宪政，作了《关于宪政的几件事》的讲演，发表了《实行宪政对我们政治前途发展之重要性》等论文。邹韬奋、张申府、张友渔等人也经常应邀到各地去作宪政问题的报告。邹韬奋主持的生活书店还将各报刊发表的有关宪政的文章编成《宪政运动论文选集》和《宪政运动参考资料》，向全国发行。上述活动，使宪政运动从国民参政会的讲坛走向社会民众，对在全同开展宪政运动起了积极的推动作用。

　　第二宪政运动时，中间力量将这次运动的重点首先放在民主观念的宣传与普及方面。宪政协进会成立后，发出了《为发动研讨宪草告全国人民书》，各地再次掀起了研究宪草的热潮。1944年初，重庆的张君劢、左舜生领衔发起“宪政座谈会”。黄炎培于1944年元旦在重庆创办了旨在《宪政月刊》，并邀请重庆各界人士按月召开座谈会，“研讨宪草讨论宪政”，批评国民党的一党专政。5月民盟发表《对目前时局的看法与主张》，深受官僚资本压制的民族工商业家，这次也积极投身于宪政运动。学术教育界、民族工商业界、文化艺术界、新闻出版界等，这时都有积极表现。这种热烈气氛打破了两三年来的沉闷，形成了“一般人莫不如大旱之望云霓的需要宪政”的声势。

　　随着第一次宪政运动的失败，皖南事变的发生，以及沈钧儒被排斥在第二届国民参政会以外，中间力量感到了巨大压力，认为有必要进一步加强力量。而国共双方的对抗局面以及相互妥协的需要，使得中间力量有了存在的价值与一定的生存空间，中间力量于1939年11月成立统一建国同志会。1941年3月，在统一建国同志会基础上于建立了由青年党、国社党、第三党、职教社、乡建派领袖及个别无党派人士组成的中国民主政团同盟。(点击此处阅读下一页)

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