开放政府与修改《政府信息公开条例》的内容定位

　　摘要：修改《政府信息公开条例》要处理好《政府信息公开条例》与其他行政公开立法的分工，重大行政决策过程公开、行政执法公开等为行政行为中的公开机制，可在行政程序立法中予以规定。修法应当回归《政府信息公开条例》作为权利法的法律属性，实现知情权法定，确立公开原則，扩展公开范围，取消限制公民知情权实现的相关机制。修法还应回应互联网时代对开放政府数据提出的立法需求，完善政府数据开放的內部与外部机制。
　　关键词：政府信息公开 开放政府 数据开放 知情权
　　中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1673-8330（2016）06-0016-12
　　《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）自2008年开始实施，对推动我国公开政府建设进程发挥了重要作用，但《条例》实施迄今未满十年，其修订工作已经启动，这在我国立法工作中并不多见，侧面反映《条例》本身存在较大问题。如《条例》实施以来大量政府信息公开争议集中在公开范围领域，突显《条例》没有明确规定政府信息以公开为原则、不公开为例外造成可公开信息范围模糊不清，实为立法之重大缺陷。再如由于依申请公开程序的规定较为原则、简单，未能应对实践中复杂的政府信息公开申请问题。面对一些地方出现的申请人申请获取大量政府信息，申请人向同一行政机关申请数百份不同政府信息等现象，山行政机关答复此类申请面临制度供给不足。申请人在申请得不到处理之后，通常会申请行政复议和提起行政诉讼，给行政机关和法院带来很大压力，引发行政机关与法院的担忧与抗拒。
　　修法要解决《条例》在实施中存在的诸多问题，对此并无争议，但是修订《条例》是否需要对全面推进政务公开和互联网+行动计划与国家大数据战略的实施等对行政公开提出的新要求一并予以考虑，则存在争议。修法的内容定位目前有两种观点：一种观点认为，修法在解决《条例》实施中具体问题同时，还应当回应移动互联网时代的需求，在“四个全面”战略布局中推动政务公开制度顺势迈上新台阶，打造升级版政务公开制度。在公开内容方面，除政府信息公开以外，升级版政务公开制度要尝试推进诸如决策会议公开、政府数据开放、电子参与、执法过程公开、政府绩效公开、专家咨询论证意见与过程公开等，以丰富公开的内容与形式；另一种观点认为，修法应针对《条例》实施中的具体状况与具体问题，作出契合当前社会发展阶段的修改，同时可通过行政政策等方式推动政府信息公开工作，“如果将作为政府专门公共服务的信息公开、作为行政程序一个环节的信息公开、作为行政处罚手段的信息公开、信息公开法所特别规定的信息公开等不作区分，全盘纳入专门的信息公开范畴，可能混淆不同的法律要求，影响甚至阻碍相关工作。”
　　两种修法内容定位之间并无根本分歧，區别在于升级版政务公开制度力求修法时全面回应中央关于政务公开新定位和互联网时代对政务公开的新要求，在新《条例》中全面规定行政公开制度。完善的政府信息公开制度是开放政府的制度基础，面对新的公开立法需求，修法不能仅拘泥于就事论事解决《条例》适用中的具体问题，还需要为公开政府向开放政府迈进提供制度保障，但是，《条例》仅为政府信息公开立法，并非行政公开立法，修法不应将《条例》扩展为行政公开立法。笔者拟以开放政府之建设为目的，对修订《条例》的内容定位展开探讨。
　　一、修法需处理好《条例》与其他行政公开立法的分工
　　党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《依法治国决定》）在全面推进依法治国战略之下提出全面推进政务公开的要求，互联网与大数据时代的到来在世界范围兴起公开政府向开放政府迈进，时代的发展对行政公开立法提出了新的要求，修订《条例》当如何回应新的行政公开立法要求？要否在修订《条例》时一并予以考虑作出规定？对此，应基于《条例》为调整政府信息公开事项的法律这一基本定位，处理好《条例》与其他行政公开立法的分工，对新的行政公开立法要求进行分类处理，由不同的行政公开立法予以回应。
　　（一）《条例》与其他公开立法共同构成行政公开立法体系
　　公开原则是现代行政程序法的基本原则，我国虽尚未制定《行政程序法》，但在《行政处罚法》《行政许可法》等行政立法中都已规定公开原则。公开作为程序正当的要求之一为2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》所规定：“行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私以外，应当公开。”公开原则贯穿行政权力运行始终，涵盖行政行为依据、过程、结果等诸多事项的公开，其要求形成种类繁多的行政公开制度。不同类型的行政公开制度在公开对象、公开目的、公开阶段、公开内容等方面均存在差异。如阅览卷宗制度作为行政执法过程中的一项主观信息公开制度，公开对象仅为执法当事人，公开内容为执法卷宗，公开目的是保障当事人通过阅览卷宗与执法机关调查人员之间实现武器平等，更好为自己进行陈述、申辩，公开阶段必须是在执法决定作出之前，以让当事人通过陈述申辩影响最终执法决定。再如重大行政决策方案草案在征求公众意见阶段向公众公开，公开对象是公众，公开内容是决策方案草案及其说明、公众提交意见的途径、方式、期限等，公开目的是实现公众对重大行政决策的有效参与，公开时间为重大行政决策作出之前。政府信息公开制度作为客观信息公开制度其公开对象是不特定公民、法人和其他组织，公开内容是政府保管和持有的信息，公开目的是满足公众对政府信息知情的权利，公开时间为政府信息已经完整形成之后。
　　由于不同类型行政公开制度存在诸多差异，行政公开制度通常分散在不同法律中予以规定，形成行政公开立法体系。行政公开立法体系的分工通常为：行政行为过程中的行为公开在行政程序法中规定，包括行政程序法典和分散单行行政程序立法，如阅览卷宗一般规定在行政程序法或者行政执法程序立法中，我国台湾地区“行政程序法”第46条即规定了当事人申请阅览卷宗制度；静态的信息公开，不依托行政行为，且由于其涉及的内容较多，一般规定在行政程序法之外的专门信息公开立法中。对此，我国台湾地区“行政程序法”第44条“资讯公开原则”第1款规定：“行政机关持有及保管之资讯，以公开为原则，限制为例外。其公开及限制，除本法规定者外，另以法律定之。”⑤美国规章制定中的公开机制如规章草案在《联邦登记》上公开规定在1946年的《联邦行政程序法》中，调整政府信息政策的法律则由四部一般性法律和散见于具体信息类型的其他法律组成。四部一般性法律是：《信息自由法》《隐私法》《阳光下的政府法》《联邦咨询委员会法》。《信息自由法》规定了政府信息公开的一般制度；《隐私法》的立法取向是对公开进行限制以保护个人隐私，同时也规定了对记录相关个人的强制公开；《阳光下的政府法》仅调整合议制机构的会议公开，《联邦咨询委员会法》调整咨询委员会的文件和会议的公开等事项。日本的开放政府立法则包括《信息公开法》《行政程序法》《行政复议法》《民事诉讼法》《个人信息保护法》等一系列立法，建构了客观信息公开制度和主观信息公开制度。

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