公共卫生防疫领域供给侧全面改革分析

　 公共卫生防疫领域供给侧全面改革分析

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　目 录 推动公共卫生防疫领域供给侧全面改革 ...................................................................................................... 3

　一、政府要扩大对公共设施的投资，提高公共卫生领域的供给质量 .................. 4

　二、中国医疗及公共卫生系统整体质量提升的投资空间巨大 ..................... 5

　三、预防型的公共卫生防疫体系建立是百年大计，具有长远投资效益 ............. 6

　四、国家要大力加强公共卫生与防疫的人才培养和基础科研工作 ................. 8

　五、各级政府制定“十四五”规划时，建议加大公共卫生与防疫的比重 .......... 10

　推动公共卫生防疫领域供给侧全面改革

　 2020 年初，突如其来的新冠肺炎疫情给中国社会与经济带来了巨大冲击。国家高度重视此次防疫工作，成立了由李克强总理任组长的专门领导小组，习近平总书记亲自指挥，多次对防控疫情做出重要指示。自 2020 年 1 月 20 日起，党中央及各级政府本着对人民健康高度负责的态度，采取了最全面、最严格的防控举措，体现了中国在如此巨大的公共卫生灾难面前的应对能力、大国担当。

　但是，面对如此巨大的公共卫生事件我们不得不反思，我们有 没有可能把疫情消灭于萌芽状态呢？这是不是说明我们现有的公共 卫生体系、传染病防治工作有很多系统性的问题呢？有很多专家学 者对湖北武汉的疫情应对提出了大量的意见和建议，都有一定的道 理，但从宏观角度来看，武汉的防疫应对问题不是湖北独有的，公 共卫生与传染病防治领域是中国经济供给侧结构性改革的落后领域， 甚至是盲点，从 2003 年“非典”到 2020 年的新冠肺炎，中国公共卫生体系的短板始终没有很好地补上，整个公共卫生系统在人员、技

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　 术、设备各方面都远远落后，这才是我们缺乏防控大疫能力的根本性的原因。

　大疫当然是坏事，但也倒逼我们深刻反思，国家应该大力加强公共卫生、传染病防治领域供给侧的全面改革，解决该领域的方向性问题、系统性问题、基础性问题，让该领域成为推动中国社会与经济发展的重要引擎。

　一、政府要扩大对公共设施的投资，提高公共卫生领域的供给质量 中国经济经过 40 多年改革开放已经进入一个发展的关键时期， 1978 年中国 GDP 总量为 3 679 亿元， 2018 年达到 90 万亿元。

　40 多年来，中国经济发展的一个重要引擎就是不断释放各种消费，高度 重视消费拉动经济的发展。2010 年，消费拉动、出口拉动、投资拉 动差不多各占 1/3 的贡献率。最近 5~10 年，中国经济通过供给侧结构性调整，消费拉动快速增长，截至 2019 年消费拉动已经占 GDP 的 60 % 左右，出口和投资占了另外 40 %。如果要进一步保持国家经济 的长久增长，形成新的增长动能，就必须要继续保持或扩大消费对GDP 的拉动作用。消费拉动经济发展包括个人消费和政府公共消费两部分，个人消费虽然还有一定的上升空间，但增长空间不大，有巨大潜力的是政府的公共消费。以往的政府投资在基础设施领域占 比较大，公共设施投资和消费比重不足。公共消费包含教育、卫生 和文化等方面，政府在这方面的投资比重往往比较低。以医院为例， 1978 年全国医院数量为 9 293 个， 2018 年为 33 009 个，增长了 2.55 倍。在这 40 年 GDP 增长约 240 倍的背景下，我们看到卫生方面的 投资就显得不够了，2018 年中国卫生领域政府财政支出 16 000 亿元， 占 GDP 比重不到 1.7 %。

　所以，疫情之后，国家要加大对教育、卫生、文化等公共设施的投资，尤其是加大对公共卫生服务设施的投资。这里有个概念， 如果政府财政拿出 1 000 亿元投资在高速公路、铁路这些基础设施项 目上面，这 1 000 亿元转化为当年的 GDP 一般最多只有 30 % 左右；

　但是如果这 1 000 亿元投资在教育、卫生等公共服务及其设施上面， 其转化出来的 GDP 可以达到 60 % ~70 %。就这个意义而言，同样的财政投入，如果投入公共卫生领域，对 GDP 的拉动反而更好。同时， 它还能满足人民群众的需要，确保社会服务的平衡。

　为此，政府财政应该把原有投向基础设施的钱，转移一部分到公共卫生等公共设施领域里面来，提高公共卫生领域的供给质量， 用这一政府消费促进中国经济的可持续、高质量发展。

　二、中国医疗及公共卫生系统整体质量提升的投资空间巨大 这次的新冠肺炎疫情表现出，除了北上广深杭等医疗设施比较发达的大城市以外，我国大多数地区现在的医疗与公共卫生系统普遍存 在医疗设施还不够健全的情况。许多大城市的三甲医院数量配置都不到位，中等城市、小城市各级医疗机构的配置也很不充足、不合理、不平衡。为什么大城市的大医院忙得不得了呢？实际原因是整个城市的医疗资源设立不齐全、不合理，已有的各级医疗机构设施差别太大，小医院的设施太差，所以老百姓就都往大医院跑。实际上，我们 对比发达国家的医疗体系可以看到，在美国、日本，即使是小医院， 其配备的设施也和大医院是一样的。所以对各个城市医疗防疫系统的 补全建立以及高质量设备的投资，就是公共设施消费的具体内容，政 府投入的每一台设备也就变成了方便民众的公共服务设施。国家要像 修铁路、高速公路一样，修建中国公共卫生领域的基础设施，中国 3.3

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　 万多家医疗机构可能会变成 5 万家、6 万家，而政府主导的医疗机构的高质量设备投入就是一个巨大的增量市场，能够极大地带动经济的发展。

　另外，除了硬件配置不到位以外，医护人员的配置也远远不够。现在很多医院，医生和护士普遍缺员，一般医院里的编外医生和护士占编内的 50%，也就是说一座医院里面医护人员 2/3 是编内的，1/3 是编外的。那我们为什么不增加 10 万、20 万个编制，让这些编外的医生和护士进入编内呢？进入编内，表面上看起来是要增加政府的财 政支出的，但事实上，一方面，是扩大政府公共卫生消费投资；另一 方面，政府给予的编制补贴，是有杠杆效应的，当前医护人员并不是 完全“吃皇粮”的，医生在医院里给病人看病，政府在编制上的投入 往往只占医院实际收入的 1/5，所以从总体上看，政府的编制投入是理所应当的公共投入，更何况它还带来了巨大的社会效益。

　全国 2 000 多个县与 400 个地市州大都存在着各级医院等医疗体系不健全、人员也不到位的现象，如果我们健全体系、扩大编制，通过财政对公共卫生服务的支出，不仅可以大大缓解 14 亿中国人医护配置不足的现象，而且可以拉动政府消费，能够比基础设施投资更高效率地带动 GDP 增长。截至 2018 年末，我国卫生人员总数有 1 230 万 人，按照欧美发达国家卫生人员占人口总数 5 % 左右的比例来看，我们国家还有较大的增长空间，如果通过政府投入让卫生人员总数达到 6 000 万 ~7 000 万，将会极大地推动我国公共卫生服务能力的提升。

　三、预防型的公共卫生防疫体系建立是百年大计，具有长远投资效益 虽然国家现在也有传染病防治的相关机构，但从社会系统治理的角度来看，中国各个城市目前还都缺少一套完善的公共卫生体系、

　传染病防范体系、ICU（重症加强护理病房）重症隔离资源管理体系。这三个概念可以说每个常规医院里都可以有，但是常规医院毕竟是 常规医院，往往不具备控制传染的基础设施。为什么 2003 年的“非典”、2020 年的新冠肺炎，大量感染人员在常规医院无法得到收治？ 就是因为常规医院的基础设施，比如空调、排污等，没有办法控制 传染，也就没办法收治传染病人。

　所以一个国家、一座城市需要一个独立的公共卫生防疫体系， 包括按照收治传染病标准来设置的具有足够床位数的各种医院，也 包括与控制传染相关的其他基础设施。这些投资在很多人看来可能 是一种浪费，因为可能有一些设施我们十年都不会用到，但对一个 国家、一座城市来说，有了这些设施就能够避免百年一遇的公共卫 生事件对城市带来的毁灭性打击。就像是上海黄浦江的防洪大堤， 我们必须要按 300 年一遇、500 年一遇的洪水标准来建，否则一旦真有了大洪水，是数以千万计的老百姓的生死问题。所以建立这样一 个公共卫生防疫体系，就是要做到防患于未然，就得把百年一遇的 事情当作现实的事情，把这套系统高质量建设好，建好以后宁可有 部分闲置浪费，比如花掉了 1 000 亿元，它的折旧利息都很高，但这是社会整体运营质量的提高，是社会公共保障能力的提升。这个 概念就和我们花了几千亿元去做环保、绿化、保护生态是一个道理， 不能急功近利去看当前的投入产出比，也不是说有了这个系统就希 望每年来一次瘟疫让它发挥作用，而是要长远看到这个体系的投资 效益，它是一个国家面对巨大公共卫生事件时的强有力的保障。这 样的系统作为公共服务的重要一环，当然不能完全靠市场、靠民间、靠企业来建设，而是要依靠国家、城市的公共投资来建设。因为公 共消费是政府特别是中央政府该做的，关键时刻更是如此。

　在公共卫生系统突发事件的汇报、处置方面，中国需要建立一

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　 套完善的社会应急组织体系，一旦发生应急防疫问题，从一个县到 一个地市、一个省，直到整个国家的紧急防疫应对系统就启动了， 就像是国家的灾害委员会，一旦出事的话，几个层次就可以上报到 国务院的应急办。总之，国家的公共卫生防疫系统应该直接上升到 国家层面，由国家和各级政府主导投资建立。整套公共卫生防疫系 统具有一套独立的治理体系，这个治理体系包含三个层面。第一个 层面是应急响应体系，就是层层拉警报、层层预警的报告制度和紧 急行动的预案与落实措施。第二个层面是用于防疫的物理设施的管 理与使用方式，比如隔离病房，可以配置 1 万张床位集中放在几家定点医院，也可以各家医院都分散配置一些。一旦有疫情发生，病 人可以马上得到集中隔离，避免扩散传染。第三个层面是疫情时期 的紧急征用机制，一座城市一旦出现疫情，就相当于进入战时状态， 一些民用设施可以被政府按照预案征用，包括宾馆、体育场馆、展 览馆、房地产开发商闲置的房产等，用于隔离大量疑似、密切接触 的人群，通过广泛隔离人群来控制传染源。这三个层面都不能是临 时决策的，而应该是有预案、有准备的。

　这个公共卫生与防疫系统，不是每个城市的卫生局或者哪一家三甲医院兼顾着就可以建设起来的。这个系统是社会公共卫生事件的 “战备”职能，跟医院本身的基本诉求是不一样的，所以必须由中央统筹规划，各级政府投资建设。通过前文的分析，可以看到这笔投资对 政府来说在各方面都是值得的，具有长远的投资回报。

　四、国家要大力加强公共卫生与防疫的人才培养和基础科研工作 从湖北省的疫情中不难看到，公共卫生防疫人才是多么短缺。黄冈市一个外行的卫健委主任因一问三不知，被火线撤职。这也说

　明我们必须要尽快解决公共卫生与防疫人才不足的问题，而解决问题最长远有效的方法就是办教育。

　在我国的高等教育 3 000 多家大专院校中设立公共卫生学院的 大学比重很低，仅有 80 余家。比较多的是在医学院下设立公共卫生与预防医学专业。这些公共卫生学院往往重预防、轻应急。一旦涉 及应急防疫，就涉及文、理、医、工、经的融合，涉及政治、经济、公共管理等多个学科的交叉，所以现有公共卫生学院的课程设置应 该做大调整，重视应急防疫方面的教育。

　公共卫生与防疫人才的培养一定要扩大规模、提高质量，要鼓励高校设立公共卫生学院，尤其是传统的理工科强校，要加强公共卫生学院的建设，目前即使是清华大学也没有公共卫生学院，只是在清华大学医学院下设有清华大学公共健康研究中心，很多双一流大学也没有公共卫生学院。所以，第一个建议是教育部要鼓励双一流大学（985、211 大学）设立高质量的公共卫生学院，而不是只有医学院校来设置这一专业。财政部要有专门的投资来建设这种类型的公共卫生学院，这样才能快速培养一批既懂得公共卫生，又懂得系统防疫、应急响应的人才队伍。

　第二个建议是国家应该建设一所国家重点的单体公共卫生与防疫大学，比如叫作“中国公共卫生大学”，类似于美国的“卫生与公众服务大学”和“国立卫生研究院”。该所大学要教学与科研并重，为国家培养高端的公共卫生与防疫人才，同时集中力量建立公共卫生与防疫的研究体系、实验室体系，汇集全球高端科技人才，承担中国乃至全球的公共卫生领域的前沿研究工作。

　建设公共卫生学院与公共卫生大学，要打开大门，加强国际合作，可以跟国际知名机构合资、合作建设整个学院或大学，也可以是一个公共卫生学院里的某个实验室跟国外公共卫生学院或研究机

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　 构合作。也就是说在这个问题上要开放，一切瘟疫是人类共同的敌人，必须站在全人类的角度来研究和解决这一问题。这方面不能格局太小，而应该从人类命运共同体的角度，破除阴谋论，真正发挥中国在全球公共卫生与防疫领域的引领作用。

　此外，对其他现有的公共卫生与防疫研究机构要进行梳理，加强公共卫生、防疫研究的体系性、针对性，政府要加大这方面的投入。现有的很多研究机构，比如一些病毒研究所，还没能真正发挥作用，研究水平比较低。政府建立的新型研究机构不仅要研究中国的病毒，也要研究世界其他国家的病毒，让中国在病毒研究和防疫研究方面走在世界前列。

　五、各级政府制定“十四五”规划时，建议加大公共卫生与防疫的比重 这次新冠肺炎疫情给我们各级政府上了很重要的一课，我们一定要痛定思痛、引以为戒，加大公共卫生与防疫基础设施、运营体 系、专业人才培养等方面的工作力度，在“十四五”的五年时间里， 从中央到地方投资 2 000 亿 ~ 3 000 亿元，就可以把全中国的公共卫生系统的短板补上，善莫大焉。

　所以，建议各级政府在制定“十四五”规划时，一定要充分重视公共卫生与防疫基础设施、运营体系、人才培养等方面的投资与管理运营规划。要意识到补上公共卫生这个短板，无论从短期还是从长期来看都是不亏的，前文已经专门讨论了投资公共卫生类基础设施对 GDP 的高效率拉动作用，也就是说，只要我们规划合理、落实有力，这个投资将会是中国经济全面进入高质量发展的标志。

　新冠肺炎疫情牵动万民之心，牵动全球经济，这次疫情给中国经济带来的巨大损失是不可避免的，我们现在重中之重还是要在党

　中央领导下，打赢这场防疫保卫战，通过一系列宏观、微观政策的迅速调整尽量避免对经济（尤其是民营经济）造成太大的冲击。

　不管怎样，我们已经看到一个公共卫生事件可能带来的数以万亿元计的经济损失。所以我们用 5 ~ 10 年时间投入几千亿元来建立和完善一个国家级公共卫生与防疫体系是非常值得的！通过该体系做到防患于未然，尽量避免今后再在中国出现“非典”、新冠肺炎这样破坏力巨大的传染病的流行。

　一个社会的文明程度就体现在公共基础设施的水平上，过去一段时间中国在住、行方面的政府投资巨大，现在到了必须要在卫生、防疫这类的基础设施上加大投资的时候了。中国有制度的先进性， 有强有力的组织保障体系，我们有充足的理由相信，在党中央的领 导下，通过“十四五”乃至更长时间的建设，我们一定能够建立一套完善的国家公共卫生与防疫基础设施，从容应对各种疫情，让疫 情对社会经济的影响降到最小！

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